Міжнародне право
5. Консульські установи: поняття, види, функції
Консульська установа - це постійний державний орган зовнішніх зносин, який перебуває на території іноземної держави внаслідок відповідної міжнародної угоди, на який покладено виконання функцій захисту інтересів своєї держави, її громадян та юридичних осіб.
Джерелами консульського права є міжнародні договори й міжнародно- правові звичаї, а також національне законодавство держав.
Хронологічно в цьому порядку першим повинен стояти міжнародно-правовий звичай, оскільки з давніх часів і до початку XX століття консульські відносини регулювалися головним чином міжнародно-правовим звичаєм. Зараз міжнародно- правові звичаї залишаються основою правового регулювання консульських відносин між державами за відсутності їх договірно-правового оформлення.
Міжнародні договори з консульських питань укладаються на багатосторонній і двосторонній основі. Універсальною конвенцією, що регулює правовідносини держав у цій сфері є Віденська конвенція про консульські зносини 1963 р., яка має фундаментальне значення для консульських відносин.
Важливе значення мають і положення національного законодавства, що визначають статус, функції та структуру консульських органів, а також регулюють деякі аспекти діяльності іноземних консульських установ. В Україні такими нормативно-правовими актами є Консульський статут України 1994 р. і Закон України «Про дипломатичну службу» 2018 р.
Консульські установи як закордонні органи зовнішніх зносин держави порівняно з дипломатичними представництвами мають свої особливості. Установлення консульських відносин між державами здійснюється за взаємною згодою.
При цьому згода, надана на встановлення дипломатичних відносин між двома державами, передбачає, якщо не обумовлено інше, згоду на встановлення також і консульських відносин. Розірвання дипломатичних відносин не тягне за собою автоматичного розірвання консульських відносин.
Між установленням консульських відносин і фактичним відкриттям окремої консульської установи може бути розрив у часі, оскільки відповідно до згоди між сторонами вирішуються не лише питання про встановлення цих відносин, але й для кожного конкретного випадку - про відкриття консульської установи, її місцеперебування, її клас і територіальні межі її діяльності в державі перебування. Консульська установа функціонує не в масштабах усієї держави, а в межах так званого консульського округу.
Консульський округ - територія держави перебування, на якій відповідно до угоди між урядами договірних держав консульська установа (консул) виконують покладені на них завдання. Консульські функції за межами округу можуть реалізовуватись лише в окремих випадках за згодою держави перебування.
Місцеперебування консульської установи, її клас і консульський округ визначаються спочатку державою, яку та представляє, а потім підлягають схваленню державою перебування.
На території держави перебування на консульство покладаються певні функції, а саме:
- захист у державі перебування інтересів акредитуючої держави, її громадян, а також юридичних осіб у межах, дозволених міжнародним правом;
- сприяння розвитку торговельних, економічних, культурних та наукових зв´язків між акредитуючою державою та державою перебування, а також сприяння розвитку дружніх відносин між ними іншим чином;
- з´ясування всіма законними засобами умов і подій у торговельному, економічному, культурному та науковому житті держави перебування, повідомлення про них урядові акредитуючої держави й надання відомостей зацікавленим особам;
- видача паспортів і проїзних документів громадянам акредитуючої держави й віз або відповідних документів особам, які бажають поїхати в акредитуючу державу;
- надання допомоги та сприяння громадянам (фізичним і юридичним особам) акредитуючої держави;
- виконання обов´язків нотаріуса, реєстратора актів цивільного стану та інших таких обов´язків, а також виконання деяких функцій адміністративного характеру, за умови, що в цьому випадку ніщо не суперечить законам і правилам держави перебування;
- охорона інтересів громадян (фізичних і юридичних осіб) акредитуючої держави у разі настання «mortis causa» (дарування майна у випадку смерті) на території держави перебування відповідно до законів і правил держави перебування;
- захист у межах, установлених законами і правилами держави перебування, інтересів неповнолітніх або інших осіб, які не володіють повною дієздатністю і є громадянами акредитуючої держави, особливо коли вимагається встановлення над такими особами опіки або піклування;
- представництво або забезпечення належного представництва громадян акредитуючої держави в судових та інших установах держави перебування, з дотриманням практики і порядку, що діють у державі перебування, розпоряджень про попередні заходи, що обмежують права та інтереси цих громадян, якщо у зв´язку з відсутністю або з інших причин такі громадяни не можуть своєчасно здійснювати захист своїх прав та інтересів;
- передання судових і несудових документів або виконання судових доручень щодо отримання свідчень для судів акредитуючої держави, відповідно до чинних міжнародних договорів або за відсутності таких договорів - у будь-якому іншому порядку, що не суперечить законам і правилам держави перебування;
- здійснення передбачених законами і правилами акредитуючої держави прав нагляду й інспекції щодо суден, які перебувають під державним прапором акредитуючої держави, і літаків, зареєстрованих у цій державі, а також стосовно екіпажу;
- надання допомоги вищевказаним суднам і літакам та їх екіпажу, прийняття заяв щодо плавання суден, огляд та оформлення судових документів і розслідування без заподіяння шкоди правам органів влади держави перебування будь-яких пригод, які стались у дорозі, і вирішення будь-яких спорів між капітаном, командним складом і матросами, тому що це передбачається законами та правилами акредитуючої держави;
- виконання інших функцій, покладених на консульську установу акредитуючою державою, не заборонених законами та правилами держави перебування або проти виконання яких держава перебування не заперечує, або передбачених міжнародними договорами, що діють між акредитуючою державою та державою перебування.
На консульську установу може бути покладено виконання інших функцій, які не є забороненими й не суперечать законам держави-перебування або передбачаються міжнародними угодами держав.
Акредитуюча держава забезпечує главу консульської установи документом, який має форму патенту або подібного до нього акта, що складається під час кожного призначення, засвідчує посаду, де вказується, як правило, повне ім´я та прізвище, категорія або клас, до якого він належить, консульський округ і місцезнаходження консульської установи. Акредитуюча держава направляє цей патент або інший подібний до нього акт дипломатичним або іншим відповідним способом уряду тієї держави, на території якої глава консульської установи повинен виконувати свої функції.
За згодою держави перебування акредитуюча держава може замість патенту або іншого подібного до нього акта надіслати державі перебування повідомлення про призначення глави консульської установи із зазначенням вищевказаних відомостей.
Глава консульської установи може розпочати виконання своїх функцій після отримання дозволу держави перебування (екзекватури).
Держава, яка відмовляє у видачі екзекватури, не зобов´язана повідомляти акредитуючій державі причини такої відмови.
Глава консульської установи не може розпочати виконання своїх обов´язків до моменту отримання ним екзекватури, однак він може бути тимчасово допущений до виконання своїх функцій.
З моменту допуску глави консульської установи до виконання своїх функцій (навіть тимчасово) держава перебування одразу повідомляє про це компетентні органи консульського округу. Крім цього, вона забезпечує вжиття заходів, необхідних для того, щоб глава консульської установи зміг виконувати обов´язки за посадою.
До співробітників консульської установи належать консульські посадові особи, консульські службовці й співробітники обслуговуючого персоналу.
У принципі консульські посадові особи мають бути громадянами акредитуючої держави. Вони не можуть призначатися з громадян держави перебування інакше, ніж за відповідно вираженої згоди цієї держави, при цьому ця згода може бути будь-якої миті анульована. Держава перебування може обумовити за собою таке право стосовно громадян третьої країни, які не є водночас громадянами акредитуючої держави.
Необхідно повідомляти про найм і звільнення осіб, які проживають у державі перебування, як співробітників консульської установи або приватних домашніх працівників, які мають право на привілеї й імунітети.
Існують такі види консульських установ, які очолюються відповідними главами:
- Генеральне консульство - Г енеральний консул;
- віце-консульство - віце-консул;
- консульство - консул;
- консульське агентство - консульський агент.
Генеральний консул є главою представництва. Йому можуть доручатися функції політичного або представницького характеру.
Віце-консул - посадова особа держави, яка очолює окреме віце-консульство, або особа, яка має цей ранг у консульській установі більш високого класу в іншій державі. Як варіант посада віце-консула вводиться у великих генеральних консульствах, де, крім їхніх глав, у складі установ окремими напрямками роботи можуть керувати консул, іноді декілька віце-консулів. Будучи главою окремої консульської установи в державі перебування, консул виконує всі види робіт, які належать до компетенції глави цієї установи (генерального консула, консула). Відмінність між ними є формальною, зумовлюється рівнем установлених відносин між державами.
Консульськими агентами є особи, які здійснюють адміністративно-технічне обслуговування консульської установи.
До співробітників обслуговуючого персоналу належать особи, які виконують функції з обслуговування консульської установи.
Віденська конвенція про консульські зносини 1963 р. передбачає такі підстави припинення функцій співробітників консульської установи:
а) оголошення консульської посадової особи «persona поп grata»;
б) повідомлення акредитуючою державою держави перебування про те, що консульські функції припиняються;
в) припинення консульських відносин між акредитуючою державою та державою перебування;
г) анулювання екзекватури державою перебування;
д) початок війни або збройного конфлікту між акредитуючою державою та державою перебування й розриву консульських відносин між ними.
Сукупність прав, свобод та обов´язків консулів у державі перебування, що закріплюються у законодавчому порядку і гарантуються нею, утворюють їх правовий статус. Правовий статус означає їх правове становище, зокрема чи перебуває ця особа на державній службі, порядок призначення і припинення її діяльності, управління нею, визначення обсягу правоздатності.
В одних випадках консул може в державах, де немає дипломатичного представництва, час від часу здійснювати дипломатичні акти, якщо уряд держави перебування висловить на це згоду (пряму або мовчазну). Існують випадки, коли консульському представнику за згодою держави перебування (якщо в ній немає дипломатичного представника) доручається виконання усіх дипломатичних функцій. Таке поєднання дипломатичних і консульських функцій є типовим для Скандинавських країн. У Данії та Норвегії навіть консульські службові інструкції називають загальною назвою - «інструкціями для закордонної служби», а співробітників - «службовцями закордонної служби». Така практика дає підстави не констатувати чітке розмежування між консульською та дипломатичною службою.
Держави можуть призначати почесних консулів - осіб, які не перебувають на державній, дипломатичній або консульській службі, проте виконують певні консульські доручення на прохання зацікавленої держави та за згодою країни перебування. Почесний консул може займатися також іншою професійною діяльністю, поряд із виконанням консульських функцій, може отримувати або не отримувати від держави-представника винагороду за здійснення консульських функцій. Що стосується інституту громадянства почесного консула, то до особи не існує особливих вимог, хоча зацікавлена держава, призначаючи її на цю посаду, віддає перевагу здебільшого своїм громадянам, які постійно перебувають на території країни перебування. Згідно з Віденською конвенцією про консульські зносини 1963 р. почесні консули наділяються майже повним обсягом привілеїв та імунітетів, якими наділяються штатні консули. Однак на практиці держава перебування, як правило, обмежує обсяг привілеїв та імунітетів, пов´язуючи їх лише з виконанням консульських функцій.
Слід зауважити, що в міжнародному праві не існує чіткого визначення поняття «почесний консул». Розділ III Віденської конвенції про консульські зносини 1963 р. має назву «Режим, що застосовується до почесних консульських посадових осіб та консульських установ, які очолюються такими посадовими особами». Статті 58-68 цього розділу детально регламентують конкретну діяльність і правовий статус почесного консула та очолюваної ним консульської установи. Держави, що вдаються до послуг почесних консулів, своїм внутрішнім законодавством визначають поняття цього інституту. Так, відповідно до статті 92
Консульського статуту України «нештатними (почесними) консулами можуть бути як громадяни України, так і іноземні громадяни з числа осіб, які займають помітне становище в суспільстві держави перебування й мають необхідні особисті якості. Вони не повинні перебувати на державній службі в державі перебування або брати активну участь у її політичному житті».
Міжнародна практика використання інституту почесних консулів свідчить, що більшість розвинених країн Європи й Америки призначає почесних консулів у тих державах, де вже існують посольства та консульські установи з метою їх підсилення. Водночас зарубіжні держави використовують цей інститут як перший крок до забезпечення своєї дипломатичної або консульської присутності у певному регіоні.
В Україні статус консула відрізняється від статусу дипломатичного представника насамперед тим, що консул не здійснює представницьких функцій своєї держави в державі перебування.
Законодавство України наділяє широким спектром функцій консульських агентів, зокрема відповідно до Консульського статуту України 1994 р., такими є:
- функції консула щодо юридичних осіб і громадян України (глава ІІ);
- функції консула щодо військового обліку громадян України (глава IV);
- функції консула щодо виконання доручень слідчих або судових органів України (глава V);
- функції консула щодо укладення і розірвання шлюбу, усиновлення (удочеріння), встановлення батьківства, опіки і піклування, реєстрації актів громадянського стану (глава VI);
- функції консула щодо майна громадян (глава VII);
- функції консула щодо громадян України, які перебувають під арештом, були затримані чи позбавлені волі в іншій формі, відбувають покарання або пропали безвісти (глава VIII);
- функції консула в питаннях паспортів і віз (глава IX);
- функції консула у питаннях громадянства (глава X);
- функції консула щодо вчинення нотаріальних дій, а також консульської легалізації та консульського збору (глави XI, XII, XIII);
- функції консула щодо суден України, цивільних повітряних суден України (глава XIV);
- функції консула під час відплиття суден (глава XV);
- функції консула у разі корабельної катастрофи під час аварії судна (глава XVI);
- функції консула у разі хвороби або смерті членів екіпажу судна (глава XVII);
- функції консула по санітарній охороні (глава XVIII);
- функції консула по фітосанітарній і ветеринарній охороні (глава XIX).
Кожен громадянин України, який перебуває за кордоном, може звернутися до
консульської установи України за допомогою. Це можна зробити у такий спосіб:
- зателефонувати до консула особисто або до будь-якого співробітника консульської установи України чи передати інформацію через третю особу або гуманітарну організацію;
- особисто прийти на консульський прийом;
- звернутися факсом чи поштою; у зверненні слід зазначити прізвище, ім´я, по батькові, місце проживання громадянина, контактний телефон (факс) і громадянство та викласти по можливості детально суть проблеми; таке звернення має бути підписано заявником із зазначенням дати;
- надіслати своє звернення електронним зв´язком на адресу консульства;
- звернутись до будь-якої офіційної установи або ж до неурядової право- захисної організації з проханням передати відповідну інформацію консулу України.