Міжнародне право
6. Міжнародно-правовий статус біженців і внутрішніх переселенців
Термін «біженці» з´явився в міжнародно-правовому вжитку після першої світової війни, під час якої тисячі людей покидали країни (переважно їх громадянства) через переслідування, надзвичайні обставини або воєнні дії чи були вислані зі своїх країн за розпорядженням військової або цивільної влади. Ще більших масштабів цей процес набув під час Другої світової війни, що зумовило необхідність не лише детальної регламентації правового статусу біженців, але і створення міжнародних структур профільного характеру.
Станом на сьогодні ухвалений Статут Управління Верховного комісара ООН у справах біженців 1950 р., Конвенція про статус біженців 1951 р. і Протокол щодо статусу біженців 1967 р., які формують загальну основу сучасного міжнародно-правового регулювання у галузі захисту прав біженців. Також правовий статус біженців визначається такими міжнародно-правовими актами загального характеру, як Загальна декларація прав людини 1948 р., Міжнародний пакт про громадянські і політичні права 1966 р., Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права 1966 р., Міжнародна конвенція про ліквідацію всіх форм расової дискримінації 1965 р., Конвенція ООН про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок 1979 р., Конвенція проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження і покарання 1984 р., Конвенція про права дитини 1989 р. тощо.
Відповідно до статті 1 Конвенції про статус біженців 1951 р. біженцем є особа, яка через цілком обґрунтовані побоювання стати жертвою переслідувань за ознакою раси, релігії, громадянства, належності до певної соціальної групи або політичних переконань перебуває за межами держави свого громадянства не може або не бажає користуватися захистом цієї держави внаслідок таких побоювань чи не маючи громадянства, перебуває за межами держави свого звичайного місця проживання в результаті таких подій, не може повернутися до неї.
До біженців не належать особи, винні у вчиненні злочину проти миру, воєнного злочину або злочину проти людяності, тяжкого злочину неполітичного характеру поза державою, що дала їм притулок, а також діянь, що суперечать цілям і принципам ООН.
Згідно з цією Конвенцією під терміном «біженець» мається на увазі особа, яка розглядалася як біженець внаслідок певних угод, укладених у період між двома світовими війнами, а також у результаті подій, що відбулися до 1 січня 1951 р. У 1967 р. був ухвалений Протокол щодо статусу біженців, відповідно до якого Конвенція про статус біженців 1951 р. поширювалася на осіб, що стали біженцями після 1951 р.
Варто зауважити, що біженці на однаковому рівні з іншими категоріями населення (громадянами держави, іноземцями й особами без громадянства; особами, які мають право на притулок, тощо), незалежно від того, законним чи незаконним є їх перебування на території певної держави, користуються основними правами людини, які мають універсальний характер (наприклад, невід´ємними правами та свободами людини, закріпленими у Загальній декларації прав людини 1948 р.). Гарантування поважання та забезпечення захисту зазначених прав людини - це водночас і шлях вирішення проблеми біженців, і спосіб запобігання їх виникненню. У першому випадку йдеться про необхідність забезпечення в державі походження біженців належного захисту прав і свобод людини, перш ніж очікувати від них бажання повернутися до держави їх громадянської належності чи постійного місця проживання. У другому випадку йдеться про запобігання виникненню у громадян певних держав цілком обґрунтованих побоювань щодо їх можливого переслідування з окремих причин.
Конвенція про статус біженців 1951 р. забороняє висилку біженців або їх примусове повернення в державу, з якої вони прибули (ст. 32, 33). Держави видають біженцям посвідчення особи та зобов´язуються полегшувати їх натуралізацію - процес надання громадянства (ст. 34). Біженці зобов´язані поважати законодавство держави свого перебування. Держави не повинні застосовувати дискримінаційних заходів до біженців за ознакою раси, релігії чи країни походження та зобов´язуються надавати їм статус, яким користуються іноземці взагалі (ст. 3).
Біженці відповідно до цієї Конвенції мають право на майно, право на асоціації, право на звернення до суду, право на працю і право займатися підприємницькою діяльністю тощо.
Особливу увагу Конвенція приділяє питанням соціального забезпечення й урядової допомоги біженцям. Держави не обкладають біженців податками, крім тих, які можуть стягуватися з власних громадян.
Положення Конвенція про статус біженців 1951 р. та Протоколу щодо статусу біженців 1967 р. не передбачають створення не лише певного контрольного органу, а й конкретної процедури контролю. Зокрема, передбачена Статутом Управління Верховного комісара ООН у справах біженців функція нагляду за виконанням положень конвенцій, що визначають правовий статус біженців, не відповідає більш ефективній контрольній функції як за призначенням, так і за обсягом необхідних для її здійснення повноважень, а саме контроль за дотриманням прав біженців у контексті захисту прав людини здійснюється органами міжнародного контролю за виконанням положень договорів у галузі захисту прав людини, створеними відповідно до положень зазначених вище міжнародних договорів загального характеру.
Управління Верховного комісара ООН у справах біженців (УВКБ) (Office of the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) - допоміжний орган ООН, створений Генеральною Асамблеєю ООН 14 грудня 1950 р., що займається захистом та підтримкою біженців, сприяє їх місцевій інтеграції, добровільному поверненню на батьківщину чи переселенню до третьої держави.
Метою діяльності Управління як гуманітарної організації є забезпечення міжнародного захисту біженців, здійснення нагляду за дотриманням їх прав та основних свобод відповідно до норм міжнародного права, а також надання урядам сприяння у добровільній репатріації (повернення в державу свого громадянства, постійного проживання чи походження осіб, які з різних причин опинилися на території інших держав) біженців або їх асиміляції (прийняття особою культури і звичаїв іншого народу або спільноти) в нових державах.
Відповідно до Статуту Управління, затвердженого Резолюцією А/РЕ8/428 (V) від 14.12.1950 р., Управління Верховного комісара ООН у справах біженців забезпечує захист біженців шляхом сприяння укладенню міжнародних конвенцій з питань біженців, покращення їх тяжкого становища, зменшення чисельності біженців, які потребують захисту, а також їх допуску на територію різних держав.
Практичним напрямком діяльності Управління є посилення захисту та безпеки всіх категорій біженців, включно з жінками та дітьми-біженцями, відвідування центрів для затриманих осіб, а також надання рекомендацій урядам для розроблення законодавчих актів у цій галузі. Серед найважливіших завдань, які вимагають уваги з боку Управління, є надання гуманітарної допомоги для повернення і облаштування колишніх депортованих народів, ведення активного міжнародного діалогу щодо соціальної інтеграції біженців, а також вирішення проблем внутрішньо переміщених осіб у межах держави внаслідок стихійних лих.
Роботою Управління Верховного комісара ООН у справах біженців керують Генеральна Асамблея ООН та Економічна і Соціальна Рада ООН. Виконавчий комітет Управління затверджує дворічну програму діяльності й відповідає за бюджет організації. Управління представляє Верховний комісар, якого призначає Генеральна Асамблея ООН за поданням Генерального секретаря ООН на п´ять років. Він як глава організації відповідає за керування роботою Управління. У цьому йому допомагають заступник Верховного комісара і помічники Верховного комісара.
Відповідно до Статуту Управління Верховний комісар виконує директиви Генеральної Асамблеї ООН та Економічної і Соціальної Ради ООН та «займається такими видами діяльності, що можуть бути визначені Генеральною Асамблеєю». Крім того, Верховний комісар подає щорічну доповідь Генеральній Асамблеї ООН, що розглядається як окремий пункт порядку денного на її сесії.
Великий обсяг роботи Управління Верховного комісара ООН у справах біженців здійснюється на місцях низкою регіональних офісів, відділень, додаткових і польових офісів. Організація працює в усьому світі, для чого треба постійно виконувати безліч завдань - від відбору нових співробітників і забезпечення їх безпеки до закупівлі медикаментів і продовольства й організації авіачартерів тощо.
Управлінню Верховного комісара ООН у справах біженців двічі було присуджено Нобелівську премію миру - у 1954 та І981 рр.
Місцезнаходження штаб-квартири Управління Верховного комісара ООН у справах біженців - м. Женева (Швейцарія), а представництва діють у багатьох столицях і «гарячих» точках світу.
Захист прав та інтересів внутрішньо переміщених осіб і регулювання їх особливого статусу в національному та міжнародному законодавстві набуває дедалі більшого значення, зокрема для нашої країни. Ситуація постійно змінюється, збільшується кількість осіб, які вимушені через воєнні конфлікти чи інші вагомі причини, побоюючись за своє життя та здоров´я, залишати свої домівки й покидати рідні землі.
Внутрішньо переміщені особи - це люди або група людей, які були вимушені або зобов´язані тікати або залишити свої домівки чи місця проживання виключно для того, щоб уникнути наслідків воєнного конфлікту, ситуації масового насильства, порушень прав людини або природних чи антропогенних катастроф, і які не перетнули міжнародно-визнаних державних кордонів.
Для того, щоб визначитись у механізмах та інструментах захисту внутрішньо переміщених осіб, треба чітко визначити їх роль у міжнародному праві та їх відмежування від біженців. Ці два визначення схожі, проте існує різниця, яка і виділяє їх у межі спеціальної категорії осіб у міжнародному праві. Отже, біженець - це особа, яка із зазначених причин залишила свою державу (тобто перетнула міжнародно-визнаний кордон своєї держави), тоді як внутрішньо переміщена особа з дуже схожих причин (однак тут також можуть бути певні відмінності) залишила свою домівку, проте залишилася у межах державних кордонів своєї держави, а отже, і під її юрисдикцією та захистом. Знаючи це, треба розмежовувати ці два терміни, а отже, розмежовувати і міжнародні механізми захисту, адже біженці мають спеціальний механізм захисту (Конвенція про статус біженців 1951 р. та Протокол щодо статусу біженців 1967 р.), а внутрішньо переміщені особи отримують такий захист опосередковано.
Міжнародний механізм забезпечення прав внутрішньо переміщених осіб ґрунтується на застосуванні норм універсальних і спеціалізованих угод, що регулюють правові та процедурні питання забезпечення прав цієї категорії населення.
До універсальних угод, які встановлюють загальні принципи забезпечення прав внутрішньо переміщених осіб, належить Загальна декларація прав людини 1948 р., Міжнародний пакт про громадянські та політичні права 1966 р. і Міжнародний пакт про економічні, соціальні й культурні права 1966 р. До цих угод можна віднести також Конвенцію про статус біженців 1951 р. та Протокол щодо статусу біженців 1967 р., що стосується статусу біженців, адже багато процедур щодо захисту біженців застосовується за аналогією й до внутрішньо переміщених осіб.
Важливу роль у забезпеченні прав внутрішньо переміщених осіб відіграють Женевські конвенції 1949 р. та додаткові протоколи до них І977 р., які є фундаментальними документами для міжнародного гуманітарного права. У тому, що захист прав внутрішньо переміщених осіб ґрунтується на актах міжнародного гуманітарного права, немає нічого дивного, адже такі особи найчастіше набувають цього фактичного статусу через небезпеку для їхнього життя через збройні конфлікти або інші подібні до них трагедії, які, у свою чергу, регулюються нормами міжнародного гуманітарного права.
Конвенція про захист прав людини й основоположних свобод 1950 р. і Європейський суд з прав людини можуть виступати інструментами захисту прав внутрішньо переміщених осіб на загальних підставах, якщо їх права, які захищаються Конвенцією та протоколами до неї, були порушені державою. Мається на увазі, що жодних додаткових або спеціальних гарантій внутрішньо переміщені особи не отримують у Європейському суді з прав людини, і їх захист може ґрунтуватись на нормах згаданої Конвенції, як то: право на життя (ст. 2), заборона катування (ст. 3), заборона рабства і примусової праці (ст. 4), право на свободу й особисту недоторканність та справедливий суд (ст. 5, 6) тощо.
До спеціалізованих міжнародних актів, які регулюють відносини за участю внутрішньо переміщених осіб, слід віднести Керівні принципи з питання переміщення осіб усередині країни, ухвалені у 1998 р. структурами ООН. Ухвалюючи ці важливі постулати, світова спільнота виходила з того, що хоча чинне міжнародне гуманітарне право та норми із захисту прав людини поширюються на внутрішньо переміщених осіб, але в деяких аспектах вони не є достатніми для забезпечення належного захисту. Керівні принципи не є обов´язковим правовим документом, проте ґрунтуються на нормах універсальних угод і деталізують їх положення, які відповідають специфічним потребам внутрішньо переміщених осіб, і пояснюють, як необхідно їх застосовувати в умовах внутрішніх недобровільних переміщень. Вони являють собою найбільш авторитетний виклад стандартів, які повинні застосовувати уряди й інші суб´єкти, зокрема Управління Верховного комісара ООН у справах біженців, реагуючи на тяжке становище внутрішньо переміщених осіб. Керівні принципи були визнані Радою ООН з прав людини та Генеральною Асамблеєю ООН «важливими міжнародними межами захисту внутрішньо переміщених осіб».
Згідно з Керівними принципами «внутрішньо переміщеними особами є людина або група людей, яких змусили рятуватися втечею або яких змусили залишити свої домівки чи місця звичайного проживання в результаті або з метою уникнути наслідків воєнного конфлікту, масового насильства, порушень прав людини, стихійного чи викликаного людською діяльністю лиха зокрема, й які не перетинали міжнародно-визнаних державних кордонів». Слово «зокрема» передбачає, що причини переміщення не обмежуються перерахованими в списку, тому незалежно від причин переміщення всі внутрішньо переміщені особи мають право на отримання захисту та підтримки від своєї держави.
Керівні принципи передбачають захист внутрішньо переміщених осіб від недо- бровільного переміщення, допомогу під час переміщення, гарантії безпечного повернення й переселення, а також визначають гарантії, що мають надаватися на всіх етапах процесу.
У Керівних принципах зазначено, що основний обов´язок і відповідальність за надання захисту та гуманітарної допомоги внутрішньо переміщеним особам покладається на національну владу. Насамперед, слід задовольняти слід найбільш неза- хищених груп (діти, вагітні жінки, особи похилого віку тощо). Влада повинна сприяти єдності сімей, пошукам зниклих родичів тощо.
Важливим є положення про те, що влада зобов´язана видавати внутрішньо переміщеним особам усі документи, необхідні для визнання та реалізації їхніх прав, спростити заміну втрачених документів і не вимагати повернення в місця попереднього проживання за залишеними там документами. Внутрішньо переміщеним особам гарантується свобода пересування, тобто можливість шукати безпечне місце на території своєї держави, а також вільний виїзд за межі держави та пошук притулку за кордоном. Компетентні органи несуть відповідальність за встановлення умов, які б забезпечили внутрішньо переміщеним особам можливість повернутися до своїх домівок або переселитися для проживання в іншій частині держави. Влада повинна сприяти поверненню внутрішньо переміщеним особам їхнього майна, а якщо це неможливо - надавати відповідну компенсацію. Значну увагу в Керівних принципах приділено діяльності гуманітарних організацій і співпраці з ними.
До інституційного механізму забезпечення прав внутрішньо переміщених осіб належать міжнародні органи, покликані забезпечувати права та свободи людини (Економічна і Соціальна Рада ООН, Рада ООН з прав людини тощо). Спеціалізованим міжнародним органом, що опікується питаннями внутрішньо переміщених осіб, є Управління Верховного комісара ООН у справах біженців, для якого у 1972 р. Генеральна Асамблея ООН розширила мандат на осіб, переміщених усередині власних держав. Верховний комісар ООН у справах біженців є ключовою міжнародною інституцією, яка цілеспрямовано займається питаннями забезпечення прав внутрішньо переміщених осіб.
Сьогодні Керівні принципи є єдиним цілісним документом, який урегульовує статус переміщених осіб усередині держави. За відносно стислий термін цей документ завоював міжнародне визнання й авторитет. Регіональні організації у Європі, Африці та на Американському континенті використовують положення Керівних принципів на практиці, їх застосовує у своїй роботі переважна більшість неурядових організацій для моніторингу та оцінювання національної політики та законодавства.