Міжнародне право

2. Правонаступництво держав. Правонаступництво України за міжнародними договорами СРСР

Під правонаступником як правовою категорією розуміють перехід прав та обов´язків одного суб´єкта до іншого у встановлених правом випадках і відповідно до правових приписів. Із погляду міжнародного права, правонаступництво держав - це перехід прав та обов´язків однієї держави до іншої в результаті настання певних подій.

Інакше кажучи, правонаступництво держав виникає в тому разі, якщо відбувається остаточна і безповоротна заміна суверенітету однієї держави над тією або іншою територією суверенітетом іншої держави, тобто міжнародне право пов´язує правонаступників лише зі зміною території.

Але не лише держава, а й об´єднання держав, що володіє міжнародною правосуб´єктністю, може набути або втратити будь-яку територію. Особливого значення проблема правонаступника набуває у разі виникнення нових незалежних держав у результаті:

1) національно-визвольної боротьби;

2) повного роз´єднання існуючої держави;

3) відокремлення частини держави;

4) злиття існуючих держав тощо.

Отже, виділяють такі підстави правонаступництва:

1) у разі об´єднання існуючих держав;

2) у разі поділу держав;

3) у разі відокремлення частини держави;

4) у разі переходу частини території держави до іншої держави;

5) у разі повного зникнення (ліквідації) однієї держави як суб´єкта міжнародного права й виникнення на її місці інших держав; наприклад, у 1949 р. виникли Федеративна Республіка Німеччини (ФРН) і Німецька Демократична Республіка (НДР) замість Німеччини, а у 1991 р. під час розпаду СРСР виникли нові незалежні держави, у тому числі Україна.

Правонаступництво держав - це сфера міжнародних відносин, у якій є багато прогалин і спірних ситуацій. Це пояснюється двозначністю практики держав, що часом ґрунтується на спеціальних угодах і різних нормах, які існують незалежно від категорії правонаступництва держав. Фактично до 70-80-х років XX століття у цій галузі не існувало сталих правових норм.

Правонаступництво держав має для нових держав конкретні практичні наслідки, зокрема, наново вирішуються такі питання, як перегляд міжнародних договорів і їх денонсація, членство у міжнародних організаціях, правонаступництво власності тощо.

Наука міжнародного права розрізняє дві основні теорії правонаступництва - універсальну та негативну.

Згідно з універсальною теорією держава-наступниця повністю успадковує всі міжнародні права та зобов´язання від держави-попередниці. За негативною теорією міжнародні права та зобов´язання держави-попередниці не діють щодо держави-наступниці. На практиці жодна із цих теорій не діє в чистому вигляді.

Виходячи із цих міркувань, у міжнародному праві розрізняють повне та часткове правонаступництво.

У разі повного правонаступництва суб´єкт міжнародного права бере на себе всі борги й активи свого попередника. У разі часткового відбувається відбір зобов´язань і прав, які визнаються.

Тривалий час міжнародно-правові норми інституту правонаступництва складалися з норм звичаєвого права, що пояснювалося небажанням держав пов´язувати себе чіткими договірними нормами з питань правонаступника. Більшість держав діє таким чином і донині.

У сучасному міжнародному праві основні питання правонаступника держав урегульовано в таких універсальних міжнародних угодах:

- у Віденській конвенції про правонаступництво держав щодо договорів 1978 р.;

- у Віденській конвенції про правонаступництво держав щодо державної власності, державних архівів і державних боргів 1983 р.

У багатьох випадках виникає потреба в укладенні спеціальних угод між суб´єктом-попередником і суб´єктом-спадкоємцем. Особливо це стосується питань громадянства та інших, які не врегульовано зазначеними конвенціями.

Наприклад, в Угоді про створення Співдружності Незалежних Держав, укладеній 08.12.1991 р. у м. Мінськ (Білорусія) представниками Республіки Білорусь, Російської Федерації та України як засновниками Союзу РСР, що підписали Договір про утворення Союзу Радянських Соціалістичних Республік (СРСР) 1922 р., констатується, що «Союз РСР як суб´єкт міжнародного права і геополітичної реальності припиняє своє існування». У статті 12 Угоди зазначається, що Білорусь, Росія та Україна «гарантують виконання міжнародних зобов´язань, що випливають для них із договорів і угод колишнього Союзу РСР».

Відповідно до положень Віденської конвенції про правонаступництво держав щодо договорів 1978 р. у м. Москва (Росія) 06.07.1992 р. було підписано Меморандум про взаєморозуміння з питання правонаступництва щодо договорів колишнього Союзу РСР, які представляють взаємний інтерес. Меморандум підписали Азербайджан, Вірменія, Білорусь, Росія, Таджикистан, Туркменістан, Казахстан, Киргизстан, Молдова, Узбекистан та Україна, які виходили з визнання ролі міжнародних договорів колишнього Союзу РСР у справі стабілізації й подальшого розвитку відносин з іншими державами, а також потреби визначити загальний підхід до вирішення проблеми правонаступництва стосовно договорів.

У підсумку держави-спадкоємиці дійшли взаєморозуміння з таких питань.

  1. Практично всі багатосторонні міжнародні договори колишнього Союзу РСР становлять спільний інтерес для держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав. Питання про участь у цих договорах вирішується відповідно до принципів і норм міжнародного права кожною державою самостійно залежно від специфіки конкретного випадку, характеру і змісту того чи іншого договору.
  2. Існує низка двосторонніх міжнародних договорів колишнього Союзу РСР, що стосуються інтересів двох і більше (але не всіх) держав Співдружності. Ці договори вимагають ухвалення рішень або дій з боку тих держав, до яких ці договори застосовано.
  3. Низка двосторонніх міжнародних договорів стосується всіх держав- учасниць Співдружності Незалежних Держав; це, наприклад, міжнародні договори про кордони та їх режим. Такі договори відповідно до міжнародного права мають залишатися чинними.
  4. У разі виникнення будь-яких питань, пов´язаних із правонаступником щодо договорів колишнього Союзу РСР, проводитимуться консультації між зацікавленими державами.

Викладений у Меморандумі загальний підхід до вирішення проблеми правона- ступництва на території колишнього Союзу РСР не виключає можливості кожної із зацікавлених держав самостійно ухвалювати рішення про свою участь у тих чи інших договорах відповідно до загальновизнаних принципів і норм міжнародного права.

Правонаступництво щодо державної власності, державних архівів і державних боргів у сучасному міжнародному праві регламентується Віденською конвенцією про правонаступництво держав щодо державної власності, державних архівів і державних боргів 1983 р. Норми цієї Конвенції не поширюються на права та обов´язки юридичних і фізичних осіб.

Державна власність колишньої держави визначається як майно, права й інтереси, що на момент правонаступництва держав належали державі-попе- редниці відповідно до її внутрішнього права. Важливим положенням Конвенції є те, що перехід державної власності держави-попередниці до держави-спадко- ємиці відбувається без компенсації (ст. 11).

Конвенція передбачає регулювання передання державної власності шляхом укладення угод між державою-попередницею і державою-спадкоємицею. За відсутності такої угоди Конвенція пропонує передавати правонаступнику як нерухому, так і рухому державну власність держави-попередниці, пов´язаної з діяльністю держави-попередниці щодо території, яка є об´єктом правонаступництва держав (ст. 14).

Такі ж само правила правонаступництва були застосовані пострадянськими державами з 1991 р. Визначено, що держави-учасниці Співдружності Незалежних Держав є правонаступницями прав і зобов´язань колишнього Союзу РСР. Практичне виконання таких рішень показало, що найбільш ефективний шлях реалізації правонаступництва щодо державної власності - це укладення двосторонніх міжнародних договорів про правонаступництво, які дають змогу враховувати специфіку кожного випадку.

У Віденській конвенції про правонаступництво держав щодо державної власності, державних архівів і державних боргів 1983 р. під «державними архівами держави- попередниці» розуміється сукупність документів будь-якої давності і будь-якого типу, виготовлених у процесі її діяльності, що на момент правонаступництва держав належали державі-попередниці відповідно до її внутрішнього права і зберігалися нею безпосередньо або під її контролем як архіви для різних цілей (ст. 20). Як і у випадку державної власності, перехід державних архівів держави-попередниці призводить до припинення прав цієї держави й виникнення прав держави-спадкоємиці на державні архіви, що їй перейшли. Перехід державних архівів від держави-попередниці до держави- спадкоємиці здійснюється без компенсації (ст. 23).

Суттєвим є закріплений у Конвенції принцип зберігання цілісності державних архівних фондів держави-попередниці (ст. 25), взятий за основу Угоди про правонаступництво щодо державних архівів колишнього Союзу РСР 1992 р.

Положення частини V Віденської конвенції про правонаступництво держав щодо державної власності, державних архівів і державних боргів 1983 р. регулюють проблемні питання правонаступництва держав щодо державних боргів - будь-якого фінансового зобов´язання держави-попередниці перед іншою державою, міжнародною організацією або будь-яким іншим суб´єктом міжнародного права, що виникло відповідно до міжнародного права (ст. 33).

Проблема правонаступництва щодо державних боргів є однією з найбільш складних і гострих. Поза сферою правового регулювання залишається багато інших видів фінансових зобов´язань держав, а також борги держави перед фізичними і юридичними особами за кордоном і на території держави. У цьому випадку визнається загальне правило про те, що борг держави-попередниці переходить до держави-спадкоємиці у справедливій частці, яка визначається на підставі обліку майна, прав та інтересів. Особливий режим установлено лише для нової незалежної держави. Жоден державний борг держави-попередниці не переходить до неї, якщо договір не передбачає інше (ст. 38).

Договір про правонаступництво щодо зовнішнього державного боргу та активів Союзу РСР 1991 р., підписаний усіма колишніми союзними республіками, є основним документом, що регулює зазначену сферу правонаступництва. Сторони Договору взяли на себе «зобов´язання брати участь у погашенні і нести витрати по обслуговуванню державного зовнішнього боргу СРСР» (ст. 3), вони погодились на те, що частки суб´єктів колишнього Союзу РСР у загальній сумі боргу й активах були визначені на основі єдиного агрегованого показника, при цьому найбільшу частину становили показники Росії (61,34 %), а найменшу - Естонії (0,62 %). Частка України становила 16,37 %.

Поряд із міжнародними багатосторонніми договорами значну роль у питаннях щодо регулювання правонаступництва відіграють двосторонні міжнародні договори. Так, за Угодою між Україною і Російською Федерацією про взаємне визнання прав та регулювання відносин власності 1993 р., кожна сторона визнає права власності іншої сторони, її громадян і юридичних осіб стосовно розташованих на її території підприємств, установ, організацій та інших об´єктів (ст. 2); має право продати, обміняти, передати в заставу, здати в оренду, передати безкоштовно або на договірних засадах свою власність іншій Стороні, її фізичним і юридичним особам (ст. 5).

Також у двосторонньому порядку Угодою між Україною і Російською Федерацією про врегулювання питань правонаступництва стосовно зовнішнього державного боргу та активів колишнього Союзу РСР 1994 р. передбачалося, що Україна передає, а Російська Федерація бере на себе зобов´язання по виплаті частки України у зовнішньому державному борзі колишньою Союзу РСР станом на 1 грудня 1991 р. (ст. 3).

Для вирішення проблем правонаступництва на основі Меморандуму про взаєморозуміння з питання правонаступництва щодо договорів колишнього Союзу РСР, які представляють взаємний інтерес 1992 р., Радою глав-держав Співдружності Незалежних Держав 20 березня 1992 р. була створена Комісія з правонаступництва щодо договорів, які становлять взаємний інтерес, державної власності, боргів та активів колишнього Союзу РСР. Комісією було підготовлено багато міжнародних угод між державами колишнього Союзу РСР (наприклад, Угода держав-учасниць СНД про власність колишнього СРСР 1991 р., Угода про розподіл усієї власності колишнього Союзу РСР за кордоном 1992 р., Декларація глав держав-учасниць СНД про міжнародні зобов´язання в галузі прав людини й основних свобод 1993 р. тощо). Україна стала учасницею більшості з цих міжнародних договорів.

У липні 1992 р. між Україною, Вірменією, Білоруссю, Казахстаном, Киргизстаном, Молдовою, Російською Федерацією, Таджикистаном, Туркменістаном та Узбекистаном була підписана Угода про розподіл усієї власності колишнього Союзу РСР за кордоном 1992 р. Її предметом були вся рухома і нерухома власність та інвестиції за межами території Союзу РСР, що перебувала у володінні, користуванні і розпорядженні Союзу РСР, його органів або інших структур, під його контролем або юрисдикцією. Під власністю, зокрема, розумілися нерухомість, що використовувалася дипломатичними і консульськими представництвами Союзу РСР, інфраструктура Союзу РСР за кордоном і прибуток від їх експлуатації, власність Союзу РСР і прибуток від діяльності юридичних осіб, що перебували під юрисдикцією Союзу РСР; прибуток від виконання робіт із міжнародних угод Союзу РСР тощо.

У цей же день 1992 р. між тими ж само суб´єктами за участю України була підписана Угода про правонаступництво стосовно державних архівів колишнього Союзу РСР. Загальним її принципом стало проголошення цілісності архівних фондів колишньої Російської імперії і Союзу РСР (ст. 1). Угодою передбачався перехід під юрисдикцію держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав державних архівів та інших архівів союзного рівня, включно з державними галузевими архівними фондами колишнього Союзу РСР, що перебувають на їх території (ст. 2). Сторони цієї Угоди мають право на повернення тих фондів, що утворилися на їх території й у різний час опинилися за їх межами (ст. 3). Крім того, передбачалася можливість використання державами-учасницями на основі укладення спеціальних двосторонніх угод архівів, що перебувають у розпорядженні будь-якого учасника шляхом доступу до них або отримання копій (ст. 4).

Протягом 1992-1994 років були укладені двосторонні міжнародні договори між Україною, з одного боку, і Азербайджаном, Вірменією, Грузією, Казахстаном, Молдовою, Російською Федерацією, Таджикистаном, Узбекистаном - з іншого, про врегулювання питань правонаступництва стосовно зовнішнього державного боргу й активів колишнього Союзу РСР. Однак, як свідчить практика, чимало аспектів правонаступництва після розпаду Союзу РСР так і залишились невирішеними.

Континуїтет держави - це принцип, за яким держава як суб´єкт міжнародного права, незважаючи на зміни, пов´язані з системою її органів влади, назвою чи конституційним устроєм, залишається суб´єктом міжнародного права. Інакше кажучи, континуїтет держави має за мету продовження існування (безперервності) держави як суб´єкта міжнародного права, збереження (безперервності) її ідентичності та міжнародних державних зобов´язань.

Саме в безперервності полягає відмінність зазначеного поняття від правонаступництва, коли одна держава бере на себе міжнародні права та зобов´язання іншої. Принцип континуїтету спрацьовує в разі кардинальних політичних змін у державі, як-то революція і зміна державного режиму чи розпад держави.

Стосовно України скасування назви «Українська Радянська Соціалістична Республіка», а також конституційні зміни, що відбулися після розпаду Союзу РСР у 1991 р., не зменшили обсяг її міжнародної правосуб´єктності. Про це свідчать Акт проголошення незалежності України 1991 р., закони України «Про правонаступництво України» 1991 р., «Про дію міжнародних договорів на території України» 1991 р. (ці документи втратили чинність на підставі Закону України «Про міжнародні договори України» 2004 р.).

Відповідно до Закону України «Про правонаступництво України» 1991 р. наша держава підтверджувала свої зобов´язання за міжнародними договорами, що були укладені Українською РСР до проголошення незалежності України (ст. 6) і проголошувала себе правонаступницею тих прав та обов´язків за міжнародними договорами Союзу РСР, які не суперечать Конституції України й інтересам республіки (ст. 7).

Державним кордоном України був її державний кордон у складі Союзу РСР станом на 16 липня 1990 р. Наша держава не несе зобов´язань за кредитними договорами та угодами Союзу РСР, укладеними після 1 липня 1991 р. без згоди України.