Конкурентне право України
3. Еволюція конкурентного законодавства
Верховна Рада України 11 січня 2001 р. прийняла Закон України «Про захист економічної конкуренції», який набув чинності з 1 березня 2002 р.
Закон України «Про захист економічної конкуренції» був розроблений відповідно до пункту 11 Постанови Кабінету Міністрів України від 22 грудня 1995 р. № 1036 «Про стан реалізації антимонопольної політики» з метою виконання Плану заходів, спрямованих на демонополізацію економіки і розвиток конкуренції в 1996 р., затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 січня 1996 р. № 34-р і доручення Прем´єр-міністра України від 3 жовтня 1996 р. № 18903/3 до постанови Верховної Ради України від 19 вересня 1996 р. № 337/96-ВР «Про звіт Антимонопольного комітету України за 1995 рік».
Розроблення даного Закону було спричинено необхідністю не тільки вдосконалення антимонопольного законодавства. Закон усуває проблеми в правилах конкуренції і таким чином повинен забезпечувати ефективне державне регулювання. Одним із основних завдань, поставлених перед Законом, є створення необхідного правового механізму для забезпечення гармонізації конкурентної і промислової політики. При цьому Закон, на відміну від чинного законодавства, орієнтується на дотримання національних інтересів, що є вищим критерієм при ухваленні державними органами рішень. Зокрема, щодо створення монопольних утворень, коли це необхідно, наприклад для підвищення рівня обороноздатності, національної безпеки, інновацій, розвитку високотехнологічних або наукоємних виробництв. Тому будь-яке рішення, прийняте Кабінетом Міністрів України або Антимонопольним комітетом України відповідно до цього Закону, не може суперечити національним інтересам.
Закон України «Про обмеження монополізму і недопущення недобросовісної конкуренції в підприємницькій діяльності», прийнятий у 1992 p., коли ще не був створений Антимонопольний комітет України, не забезпечував можливості повного захисту підприємців від проявів монополізму і неправомірних обмежень конкуренції. Досвід, одержаний за роки діяльності Антимонопольного комітету України внаслідок застосування даного Закону, свідчив про необхідність внесення до нього значних змін і доповнень, які нерідко грунтуються на концептуально інших підходах. Крім того, ефективне регулювання правовідносин, пов´язаних, зокрема, з економічною концентрацією, процесом розгляду справ про захист економічної конкуренції, можливе лише нормами закону, тоді як за даним Законом ці відносини регулювалися підзаконними нормативно-правовими актами.
Із набуттям чинності Законом України «Про захист економічної конкуренції» втратив силу Закон України «Про обмеження монополізму і недопущення недобросовісної конкуренції в підприємницькій діяльності» і ще низка нормативно-правових актів. Законодавство України про захист економічної конкуренції почало формуватися на базі самого Закону України «Про захист економічної конкуренції», законів України «Про Антимонопольний комітет України», «Про захист від недобросовісної конкуренції», інших нормативно-правових актів, прийнятих відповідно до цих законів.
Робота над розробленням проекту закону була почата в 1996 р. Проект Закону України «Про захист економічної конкуренції» підготовлено Антимонопольним комітетом України за участю суддів Верховного суду України, Вищого арбітражного суду України, фахівців Кабінету Міністрів України, вітчизняних і зарубіжних учених і експертів.
При написанні проекту було враховано семирічний досвід практичної діяльності по застосуванню антимонопольного законодавства України як Антимонопольним комітетом України, так і арбітражними судами і судами загальної юрисдикції.
Розробленню закону передував розгляд значної кількості законів країн Східної, Центральної і Західної Європи, законодавства країн — членів СНД. Розробниками був вивчений більш ніж сторічний досвід застосування антитрестового законодавства США і п´ятдесятирічний досвід Німеччини. Крім того, при підготовці закону було проаналізовано законодавство ЄС у сфері захисту конкуренції і практику його застосування Четвертим генеральним директоратом і судами ЄС.
Публічність розроблення законопроекту забезпечувалася шляхом залучення до його обговорення значної кількості провідних юристів, економістів і фахівців окремих галузей народного господарства, фахівців з питань діяльності фінансових ринків. Проект обговорювався на засіданнях круглого столу, організованого на базі Київського національного університету імені Тараса Шевченка, міжнародних конференцій з питань конкурентної політики, що проходили в місті Києві в 1997 і 2000 роках, і спільному семінарі керівників органів Антимонопольного комітету України і суддів.
Проект закону надавався на правову експертизу в Українсько-європейський консультативний центр з питань законодавства. Крім того, Комітет одержав позитивні відгуки на проект закону від Четвертого генерального директората ЄС, Федерального картельного відомства Німеччини, антимонопольних органів США.
Із набуттям чинності Законом матеріальні норми конкурентного законодавства були істотно вдосконалені. На приклад, часто на практиці органи Комітету стикалися з ситуацією, коли певні дії фактично суттєво обмежували конкуренцію або інтереси конкретних підприємців—учасників ринку, але відповідно до старого закону не вважалися правопорушенням, і, навпаки, певні дії визнавалися Комітетом як порушення, виключно формально, без урахування конкретних наслідків для конкуренції. Підтвердженням формальних підходів старого закону є те, що він допускав ухвалення рішень, які можуть суперечити суспільним інтересам, тоді як новий Закон зобов´язує оцінювати узгоджені дії, концентрацію на відповідність суспільним інтересам і у разі невідповідності їм не допускає прийняття рішень.
Разом із вдосконаленням правового регулювання суспільних відносин у конкуренції новий Закон передбачає низку норм, спрямованих на послаблення втручання в економічні процеси з боку Комітету і перенесення акцентів його правозастосовної діяльності на більш важливі з погляду держави і суспільства напрями.
Наприклад, Закон про захист економічної конкуренції передбачає винятки для малих і середніх підприємців в частині застосування положень, які регулюють узгоджені дії суб´єктів господарювання, у тому числі і для власників об´єктів права інтелектуальної власності.
Норми цього Закону в частині економічної концентрації направлені виключно на ті дії суб´єктів, які можуть призвести до монополізації ринків, чим істотно відрізняються від старих положень, які в окремих випадках вимагали необхідної згоди Комітету, навіть коли це і не могло вплинути на конкуренцію. Так, наприклад, згідно з новим Законом не вважається концентрацією і не вимагає звернення в Антимонопольний комітет України придбання акцій суб´єкта господарювання банками, страховими компаніями, за умови їх наступного перепродажу протягом року. Крім того, не вимагається згоди в Комітеті на дії між підприємцями, вже зв´язаними між собою відносинами контролю.
У порівнянні із старим в новому Законі передбачено, що у випадку, якщо дії суб´єктів не мали істотного впливу на умови конкуренції на ринку, не привели до суттєвого обмеження конкуренції, не принесли значних збитків окремим особам або суспільству, Комітет може надати відповідні ре комендації порушникові і, у разі їх виконання, не розглядати справу і не застосовувати штрафні санкції у зв´язку з малозначністю порушення.
Разом з цими нормами запроваджується механізм, згідно з яким будь-яка особа може звернутися безпосередньо до суду за захистом своїх прав у зв´язку з порушенням законодавства про захист економічної конкуренції. При цьому відповідно до Закону такий суб´єкт має право на відшкодування збитків у подвійному розмірі. Отже, Закон стимулює суб´єктів господарювання і споживачів, чиї права порушені, до активних дій по захисту своїх прав: звертатися не тільки в Комітет, але і безпосередньо у порядку цивільного судочинства. Таким чином, реально розширюється тим самим різноманітність процесуальних форм захисту порушених прав, що в цілому впливає на підвищення ефективності застосування законодавства про захист економічної конкуренції.
Закон України «Про захист економічної конкуренції» істотно розширює сферу свого застосування на учасників ринку суб´єктів господарювання. Так, у порівнянні із старим у новому Законі дається загальний і виключний перелік дій, які вважаються порушенням законодавства про захист економічної конкуренції.
Закон упорядковує систему відповідальності шляхом впровадження однакового порядку розслідування, розгляду справ і меж відповідальності для юридичних і фізичних осіб — суб´єктів господарювання. Закон підвищує граничний розмір штрафу за порушення законодавства з 5 до 10 відсотків виручки від реалізації продукції. Проте при цьому абсолютні розміри санкцій можуть бути фактично знижені у зв´язку з тим, що в новому Законі не передбачено стягнення з суб´єктів господарювання незаконного прибутку, одержаного внаслідок порушення законодавства про захист економічної конкуренції.
Крім того, Закон створює гнучкіший правовий механізм забезпечення виконання рішення. Так, старим законом розмір пені за несвоєчасну оплату штрафу був не обмежений і тому він, у разі ухилення суб´єкта від оплати штрафу, міг досягати сум, що у декілька разів перевищують розмір штрафу, оскільки нарахування пені припиняється тільки з
перерахуванням коштів до державного бюджету. Новий Закон обмежив максимальний розмір пені розміром штрафу, в той же час нарахування пені припиняється з прийняттям судом рішення про оплату штрафу, а в деяких, визначених законом випадках, навіть з оскарженням рішення органів Комітету до суду.
Закон удосконалює систему забезпечення доказової бази в справах про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, надаючи додаткові повноваження по вилученню доказів, накладенню арешту на предмети, документи, інші носії інформації, які можуть бути доказами в справі, і встановлює відповідальність за створення перешкод уповноваженим працівникам Комітету в доступі до інформації. Разом з тим питання вилучення доказів щодо житла або інших володінь фізичних осіб повинне бути вирішене шляхом внесення змін до Цивільного кодексу, які б передбачали процедуру прийняття судом такого рішення.
Істотним кроком на шляху попередження порушень конкурентного законодавства є введення механізму попереднього отримання дозволу Комітету на здійснення узгоджених дій. При цьому запроваджується механізм виключень, яким встановлюються типові вимоги до узгоджених дій, при дотриманні яких не потрібно звертатися за отриманням такого дозволу.
З метою запобігання порушенням законодавства про захист економічної конкуренції запроваджується норма, що зобов´язує Антимонопольний комітет України надавати підприємцям висновки про те, чи будуть їх певні дії порушенням законодавства.
Новий Закон передбачає розмежування повноважень між Кабінетом Міністрів України і Антимонопольним комітетом України з питань надання дозволу на узгоджені дії, концентрацію. Надання дозволу на створення монопольного утворення або на узгоджені дії, що ведуть до істотного обмеження конкуренції в результаті концентрації або укладення антиконкурентного договору, якщо позитивний ефект для суспільних інтересів перевищує негативні наслідки обмеження конкуренції, відповідно до Закону є виключно компетенцією Кабінету Міністрів України як суб´єкта промислової політики.
Істотно розширилася сфера визнання суб´єктів господарювання такими, що займають монопольне становище на ринку. В порівнянні із старим законом, який в окремих випадках може визнавати монополістом трьох суб´єктів на ринку, за новим Законом можуть бути визнані монополістами як три, так і п´ять суб´єктів.
Разом з тим новий Закон не уникнув і низки недоліків. Так, необхідність отримання дозволу на концентрацію зумовлена лише перевищенням вартісних порогових показників.
Таке обмеження випадків, в яких обов´язкове отримання дозволу на здійснення концентрації, обумовлює уникнення в окремих випадках суб´єктами господарювання отримання згоди на концентрацію, коли вона призводить до монополізації товарних ринків, що своєю чергою знижує ефективність такого контролю і створює умови для здійснення порушень законодавства про захист економічної конкуренції. Негативним прикладом такого злиття, яке не передбачене новим Законом, можуть бути всі підприємства монополісти, що працюють на регіональних ринках і мають незначні вартісні показники.
Дані недоліки були усунені з прийняттям Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення правового захисту економічної конкуренції».
З 1 січня 2004 р. набув чинності Господарський кодекс України. Одночасно втратили силу закони України «Про підприємництво» і «Про підприємства в Україні».
Глава 3 Кодексу присвячена обмеженню монополізму і захисту суб´єктів господарювання і споживачів від недобросовісної конкуренції. Проте ст. 27 «Обмеження монополізму в економіці», ст. 29 «Зловживання монопольним становищем на ринку» повністю відповідають нормам старого Закону України «Про обмеження монополізму» і не відповідають нормам нового Закону.
Крім того, порівняльний аналіз свідчить про наявність певних колізій між Господарським кодексом України і Законом про захист економічної конкуренції, оскільки перший передбачає відповідальність за одні порушення, а спеціальне законодавство істотно розширює і уточнює склади
цих порушень. Тому в кодексі необхідно уточнити і розширити перелік складів порушень конкурентного законодавства і відповідальності за нього стосовно Закону про захист економічної конкуренції шляхом прийняття нової редакції статей 29—31, 251 Господарського кодексу України.