Хозяйственный кодекс Украины: Научно-практический комментарий
Статья 380. Государственное регулирование внешнеэкономической деятельности
1.Государственное регулирование внешнеэкономической деятельности направляется на защиту экономических интересов Украины, прав и законных интересов субъектов внешнеэкономической деятельности, создание равных условий для развития всех видов предпринимательства в сфере внешнеэкономических отношений и использования субъектами внешнеэкономической деятельности доходов и инвестиций, поощрение конкуренции и ограничение монополизма субъектов хозяйствования в сфере внешнеэкономической деятельности.
2.Органы государственной власти, органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в оперативную деятельность субъектов внешнеэкономической деятельности, кроме случаев, предусмотренных законом.
3.Перечень и полномочия органов государственной власти, осуществляющих регулирование внешнеэкономической деятельности, а также формы ее государственного регулирования и контроля определяются настоящим Кодексом, законом о внешнеэкономической деятельности, другими законами.
1. Часть 1 комментируемой статьи предусматривает поощрение конкуренции между субъектами ВЭД, обеспечение равных правовых условий их доступа к ВЭД и ее результатам независимо от вида предпринимательства, то есть независимо от формы собственности и организационно-правовой формы предпринимательской деятельности. Под ограничением монополизма субъектов хозяйствования в сфере ВЭД следует понимать недопущение монопольного доступа на внешний рынок со стороны тех или иных предпринимательских структур, защиту экономической конкуренции. Однако это не исключает государственной монополии на внешнеэкономические операции с определенными товарами, то есть на осуществление этих операций только уполномоченными государством организациями, например, операций с вооружением и военной техникой и др. (часть 2 ст. 20 Закона о ВЭД).
В комментируемой статье прямо не упоминается об иностранных субъектах хозяйственной деятельности, однако особенности государственного регулирования ВЭД обусловлены именно участием в правоотношениях субъектов ВЭД иностранного элемента. Этим обусловливается необходимость защиты экономических интересов Украины, прав и законных интересов субъектов ВЭД, причем как отечественных товаропроизводителей, в том числе экспортеров, так и отечественных импортеров. Среди мер, которые стимулируют отечественных экспортеров, можно отметить, например, отсутствие, как правило, обложения пошлиной экспортируемых товаров, возмещение по установленным правилам экспортерам налога на добавленную стоимость.
С другой стороны, интересы отечественных импортеров должны обеспечиваться недискриминационным режимом в отношении иностранных товаров, работ и услуг, а также иностранных субъектов хозяйствования. Равным образом интересы отечественных реципиентов иностранных инвестиций должны обеспечиваться недискриминационным режимом в отношении иностранных инвестиций и иностранных инвесторов. К иностранным субъектам хозяйственной деятельности на территории Украины применяются такие правовые режимы: национальный; наибольшего благоприятствования; специальный.
Национальный режим означает, что иностранные субъекты хозяйственной деятельности имеют объем прав и обязанностей не меньше, чем субъекты хозяйственной деятельности Украины. Такой режим применяется ко всем видам хозяйственной деятельности иностранных субъектов, связанной с их инвестициями на территории Украины, а также к экспортно-импортным операциям иностранных субъектов хозяйственной деятельности тех стран, которые входят вместе с Украиной в экономические союзы (режимом таких союзов Украина пока еще не пользуется). Согласно ст. 5 Закона о ВЭД, хозяйственная, в том числе внешнеэкономическая, деятельность иностранных субъектов хозяйственной деятельности на территории Украины регулируется законами Украины о порядке ведения иностранными лицами хозяйственной деятельности на территории Украины. Если указанная деятельность связана с иностранными инвестициями, она регулируется соответствующими законами Украины. Режим, предоставленный иностранным субъектам, которые занимаются хозяйственной деятельностью на территории Украины, дифференцируется в соответствии со ст. 7 Закона Украины «О режиме иностранного инвестирования» от 19 марта 1996 г. Для иностранных инвесторов на территории Украины установлен национальный режим инвестиционной и другой хозяйственной деятельности, за исключениями, предусмотренными законодательством и международными договорами Украины. Для отдельных субъектов предпринимательской деятельности, которые осуществляют инвестиционные проекты с привлечением иностранных инвестиций, реализующихся в соответствии с государственными программами развития приоритетных отраслей экономики, социальной сферы и территорий, может устанавливаться льготный (то есть специальный) режим инвестиционной и другой хозяйственной деятельности.
Режим наибольшего благоприятствования означает, что иностранные субъекты хозяйственной деятельности имеют такой объем прав, преференций и льгот в отношении пошлин, налогов и сборов, которым пользуется и/или будет пользоваться иностранный субъект хозяйственной деятельности любого другого государства (за исключением случаев, когда субъект любого другого государства пользуется специальным режимом). Такой режим предоставляется субъектам хозяйственной деятельности других государств согласно международным договорам Украины и применяется в сфере внешней торговли.
В соответствии с частью 5 ст. 7 Закона о ВЭД, к территориям специальных экономических зон (СЭЗ), а также к территориям таможенных союзов, в которые входит Украина, и в случаях, установленных международными договорами при участии Украины, применяется специальный режим для иностранных субъектов хозяйственной деятельности. Статья 25 Закона о ВЭД предусматривает, что Украина может заключать с государствами, которые имеют общие с Украиной морские и/или сухопутные границы, двусторонние и/или многосторонние договоры, которые устанавливают на основе взаимности специальных правовых режимов торговли, товарооборота (пограничная, прибрежная торговля и другие) и предусматривают льготные условия для субъектов внешнеэкономической деятельности Украины и субъектов хозяйственной деятельности этих государств в отношениях с ними (о режиме пограничной и прибрежной торговли см. комментарий к части 1 ст. 401 ХК Украины). В настоящее время специальный режим применяется фактически только в случаях, предусмотренных международными договорами Украины (например, соглашениями о свободной торговле со странами — бывшими республиками СССР). Что касается СЭЗ, то сам по себе их режим не является специальным, потому что не создает ни в одной из существующих в Украине СЭЗ более благоприятного режима относительно иностранных субъектов по сравнению с отечественными.
Со всеми странами СНГ (республиками бывшего СССР) заключены двусторонние соглашения о свободной торговле. Этот специальный режим предусматривает взаимное освобождение товаров, которые происходят из договорных стран, от ввозной пошлины. По договорам Украины с Россией и Беларусью товары освобождаются, кроме того, и от налога на добавленную стоимость. Режим не распространяется на товары, занесенные в согласованные сторонами перечни. По инициативе Украины четыре страны (Грузия, Украина, Азербайджан, Молдова) создали объединение ГУАМ, в рамках которого 20 июля 2002 г. было подписано Соглашение о создании зоны свободной торговли.
К специальному режиму принадлежит также режим одностороннего предоставления льгот всем иностранным инвесторам, например, освобождение от пошлины товаров, ввезенных как взнос иностранного инвестора в уставный фонд предприятия с иностранными инвестициями (ст. 18 Закона Украины «О режиме иностранного инвестирования» от 19 марта 1996 г.).
Обычным является соединение режимов. Например, в соответствии со ст. 30 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве с Европейским Союзом от 14 июня 1994 г., Украина обязалась предоставлять предприятиям с участием компаний ЕС и филиалам компаний ЕС, созданным на ее территории, режим применительно к их деятельности не менее благоприятный, чем тот, который предоставляется, соответственно, ее собственным компаниям или филиалам или компаниям или филиалам любой третьей страны, в зависимости от того, какой из режимов является более благоприятным.
Законом «О внесении изменений в Закон Украины «О внешнеэкономической деятельности» от 16 ноября 2006 г. сформулировано понятие национального режима и режима наибольшего благоприятствования для товаров, импортируемых из государств — членов Всемирной торговой организации.
О режиме иностранного инвестирования см. комментарий к части 1 ст. 394 ХК Украины.
2. Государственные и муниципальные органы не имеют полномочий вмешиваться в оперативную деятельность субъектов ВЭД, которые не относятся к государственному сектору экономики или к предприятиям и хозяйственным организациям коммунальной собственности. Исключения могут быть установлены законодательством (например, Закон Украины «Об особенностях государственного регулирования субъектов предпринимательской деятельности, связанной с реализацией и экспортом лесоматериалов» от 8 сентября 2005 г.). Вместе с тем органы государственной власти наделены полномочиями по регулированию ВЭД без такого вмешательства с помощью контроля и применения санкций к нарушителям законодательства о ВЭД — как к ее субъектам, так и к иностранным субъектам хозяйственной деятельности. С другой стороны, государство несет ответственность за незаконное вмешательство в деятельность субъектов ВЭД или иностранных субъектов хозяйственной деятельности.
Таким образом, субъектами отношений и субъектами ответственности в сфере ВЭД выступают ее субъекты, иностранные субъекты хозяйственной деятельности и государство в лице государственных органов.
Ответственность субъектов ВЭД и иностранных субъектов хозяйственной деятельности за нарушение законодательства Украины о ВЭД может иметь характер материальной ответственности, а также выступать в форме специальных санкций, предусмотренных законом:
а) наложение штрафов в случаях несвоевременного выполнения или невыполнения субъектами ВЭД и иностранными субъектами хозяйственной деятельности своих обязанностей в соответствии с законодательством Украины о ВЭД. Размер таких штрафов определяется соответствующими положениями законов Украины или решениями судебных органов Украины;
б) применение к субъектам ВЭД и иностранным субъектам хозяйственной деятельности индивидуального режима лицензирования в случаях нарушения такими субъектами положений Закона о ВЭД и/или связанных с ним законов Украины, которые устанавливают определенные запрещения, ограничения или порядок осуществления внешнеэкономических операций;
в) временное приостановление ВЭД в случаях нарушения Закона о ВЭД или связанных с ним законов Украины, проведения действий, которые могут повредить интересам национальной экономической безопасности.
Порядок применения санкций регулируется в соответствии со ст. 37 Закона о ВЭД (в редакции от 22 декабря 2005 г.) и Положением о порядке применения к субъектам внешнеэкономической деятельности Украины и иностранным субъектам хозяйственной деятельности специальных санкций, предусмотренных ст. 37 Закона Украины «О внешнеэкономической деятельности», утвержденным приказом Министерства экономики Украины от 17 апреля 2000 г. № 52.
Украина как государство несет имущественную ответственность в полном объеме всем своим имуществом перед субъектами ВЭД и иностранными субъектами хозяйственной деятельности за все свои действия, которые противоречат законам Украины и причиняют убытки (прямые или непрямые), моральный ущерб этим субъектам и приводят к утрате ими выгоды, а также за другие свои действия, в том числе и те, которые регулируют ВЭД, прямо не предусмотрены Законом о ВЭД, причиняющие указанные убытки (ущерб) и приводящие к утрате выгоды, кроме случаев, когда такие действия обусловлены неправомерными действиями таких субъектов. Действия государственных органов и официальных должностных лиц этих органов считаются действиями Украины как государства в целом, и Украина несет за них ответственность. При этом Украина как государство имеет право на регрессное возмещение своих убытков, которые возникли в результате удовлетворения предъявленного к ней судебного иска, за счет балансового имущества виновных государственных органов или личного имущества виновных должностных лиц (ст. 34 Закона о ВЭД).
Государство, если оно выступает как субъект ВЭД (в лице соответствующих уполномоченных органов и лиц), несет ответственность на общих и равных началах с другими субъектами ВЭД.
3. Перечень органов государственной власти, осуществляющих регулирование ВЭД, упоминаемый в части 3 ст. 380, не существует как отдельный список, однако эти органы прямо определены в законодательстве как органы регулирования ВЭД или определены опосредованно через их полномочия.
Высшим органом, осуществляющим государственное регулирование ВЭД, является Верховная Рада Украины. К ее компетенции, кроме принятия, изменения и отмены законов, касающихся ВЭД, принадлежит утверждение главных направлений внешнеэкономической политики Украины, установление специальных режимов экономической деятельности на территории Украины и другие полномочия (ст. 9 Закона о ВЭД).
Президент Украины как глава государства обеспечивает государственную независимость, национальную безопасность и правопреемство государства, представляет его в международных отношениях, осуществляет руководство внешнеполитической деятельностью государства, ведет переговоры и заключает международные договоры Украины, приостанавливает действие актов Кабинета Министров Украины и отменяет акты Совета министров Автономной Республики Крым, осуществляет другие полномочия, определенные Конституцией Украины, на основе и во исполнение Конституции и законов Украины издает указы и распоряжения, обязательные для выполнения на территории Украины.
Как высший орган в системе исполнительной власти Кабинет Министров Украины организует и обеспечивает ведение внешнеэкономической деятельности Украины, координирует деятельность центральных органов исполнительной власти как органов государственного регулирования ВЭД.
Центральные органы государственного регулирования ВЭД можно классифицировать как органы функционального и отраслевого регулирования. Центральным органом функционального регулирования ВЭД является Министерство экономики Украины. В его функции, кроме других, входит участие в разработке государственной политики в сфере ВЭД, обеспечение ее реализации, координация действий органов государственной исполнительной власти и субъектов хозяйственной деятельности, организация выполнения актов законодательства Украины в сфере ВЭД и систематический контроль их реализации, обобщение практики их применения, разработка предложений по стратегии развития внешнеэкономического потенциала Украины, по экономическому сотрудничеству и его приоритетным направлениям, механизмов государственного регулирования внешнеэкономических связей, заключение международных договоров Украины, усовершенствование законодательства о ВЭД, выполнение других функций.
В компетенцию Министерства экономики Украины входят:
—подготовка предложений о порядке экспорта и импорта товаров, системе тарифного и нетарифного регулирования ВЭД;
—организация работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику Украины, обеспечение государственного регулирования в сфере осуществления украинских инвестиций за границей;
—выявление и расследование фактов применения или угрозы применения органами других государств, экономическими группировками или таможенными союзами к товарам происхождением из Украины антидемпинговых мер, импорта в Украину товаров по демпинговым ценам;
—принятие мер к урегулированию торговых споров и защите интересов субъектов ВЭД Украины в антидемпинговых расследованиях;
—принятие мер в случае выявления фактов демпинга и по результатам антидемпинговых расследований;
—подготовка предложений о применении односторонних ограничений импорта в соответствии с нормами и принципами Всемирной торговой организации (ВТО);
—применение к субъектам ВЭД и иностранным субъектам хозяйственной деятельности специальных санкций в связи с нарушением законодательства о ВЭД;
—регистрация представительств иностранных субъектов хозяйственной деятельности;
—учет иностранных компаний, применяющих в отношении Украины ограничительную деловую практику или недобросовестно выполняющих обязательства перед украинскими партнерами и Украиной;
—представительство Украины в ВТО, ЮНКТАД и других международных организациях;
—контроль в соответствии с законодательством за соблюдением министерствами, другими центральными и местными органами исполнительной власти, субъектами предпринимательской деятельности обязательств, вытекающих из международных договоров Украины по вопросам ВЭД;
—определение уровня индикативных цен на товары, экспорт которых является стойким и высоколиквидным;
—руководство деятельностью управлений внешних сношений и внешнеэкономической деятельности областных и Севастопольской городской государственных администраций;
—регулирование других вопросов, связанных с ВЭД.
Государственная служба экспортного контроля Украины является центральным органом исполнительной власти со специальным статусом (Указ Президента Украины «О Государственной службе экспортного контроля Украины» от 27 декабря 2001 г. № 1265/2001: Положение о государственной службе экспортного контроля Украины от 17 апреля 2002 г. № 342/2002, утвержденное Указом Президента Украины). Функцией Госэкспортконтроля Украины является реализация мер, направленных на установление государственного контроля за осуществлением международных передач товаров военного назначения и двойного использования.
Содействие проведению государственной технической, экономической, финансовой и социальной политики по развитию транзитного потенциала Украины, создание национальной сети международных транспортных коридоров, вхождение их в международную транспортную систему, осуществление мер по защите национальных интересов в этих сферах составляют задачи Межведомственной комиссии по вопросам транспортных коридоров и транзитной политики, Положение о которой утверждено Постановлением Кабинета Министров Украины от 11 июля 2002 г. № 965. Комиссия является постоянно действующим органом при Кабинете Министров Украины.
Специализированным органом оперативного государственного регулирования в сфере ВЭД является Межведомственная комиссия по международной торговле, возглавляемая министром экономики Украины. Состав комиссии утверждается Кабинетом Министров Украины. Она выносит решение о проведении антидемпинговых, антисубсидиарных или специальных расследований и применении, соответственно, антидемпинговых, компенсационных или специальных мер и осуществляет другие функции (ст. 9 Закона о ВЭД, ст. 5 Закона Украины «О защите национального товаропроизводителя от демпингового импорта» от 22 декабря 1998 г., ст. 4 Закона Украины «О защите национального товаропроизводителя от субсидированного импорта» от 22 декабря 1998 г., ст. 7 Закона Украины «О применении специальных мер относительно импорта в Украину» от 22 декабря 1998 г.).
Регулирование в сфере ВЭД осуществляют в рамках своих функций Национальный банк Украины, Государственная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку Украины, Государственная таможенная служба Украины, Министерство финансов Украины. Министерство иностранных дел Украины, Государственная налоговая администрация Украины, Антимонопольный комитет Украины, Государственный комитет Украины по вопросам регуляторной политики и предпринимательства, Государственный комитет финансового мониторинга Украины, отраслевые министерства, например, Министерство транспорта и связи Украины, другие центральные ведомства, имеющие полномочия в сфере ВЭД на функциональном и отраслевом уровнях. Согласно Постановлению Кабинета Министров Украины от 2 августа 2005 г. № 666 создан Украинский центр содействия иностранному инвестированию.
Автономная Республика Крым в соответствии с законодательством Украины и на основе своей Конституции имеет ряд полномочий в сфере регулирования ВЭД. В частности, АРК принимает участие в формировании и осуществлении основных принципов внешнеэкономической деятельности Украины по вопросам, относящимся к АРК, предоставления льгот иностранным инвесторам, создания и обеспечения функционирования свободных экономических зон, лицензирования и квотирования экспорта продукции, которая производится в АРК, осуществление ВЭД, при согласии Кабинета Министров Украины участие в регулировании таможенной пошлины и налогов на импортные товары, которые завозятся в АРК, с целью защиты собственного товаропроизводителя и собственного рынка и др. Исполнительные функции и полномочия Автономной Республики
Крым по вопросам ВЭД осуществляет Совет министров и Министерство экономики Автономной Республики Крым.
Областные, районные, а также в городах Киеве и Севастополе государственные администрации выполняют определенные законом полномочия в сфере ВЭД. К ним относятся: обеспечение выполнения обязательств по международным договорам Украины на территории области, района, городов Киева и Севастополя; содействие развитию международного сотрудничества по различным направлениям, внешнеэкономическим связям предприятий, учреждений и организаций, расположенных на соответствующей территории; организация приграничной и прибрежной торговли; содействие привлечению иностранных инвестиций для развития экономического потенциала соответствующей территории (ст. 26 Закона Украины «О местных государственных администрациях» от 9 апреля 1999 г.). Они, в частности, осуществляют ряд делегированных им функций в сфере регулирования ВЭД: лицензирование экспортно-импортных операций, регистрацию иностранных инвестиций, другие контрольные функции, дают заключения по вопросам ВЭД (например, об отнесении операций к операциям с давальческим сырьем) и др. Эти функции возложены на территориальные подразделения (отделения) органов государственного регулирования ВЭД (часть 1 ст. 10 Закона о ВЭД), которые являются органами местного управления ВЭД.
К органам местного управления ВЭД принадлежат местные советы и их исполнительные и распорядительные органы (часть 1 ст. 10 Закона о ВЭД). Согласно Закону Украины «О местном самоуправлении в Украине» от 21 мая 1997 г. территориальные громады имеют ряд полномочий в сфере ВЭД, осуществляемых через исполнительные органы сельских, поселковых, городских советов. К их собственным полномочиям отнесены: обеспечение выполнения в установленном законодательством порядке договоров с иностранными партнерами на приобретение и реализацию продукции, выполнение работ и предоставление услуг; содействие внешнеэкономическим связям предприятий, учреждений и организаций, расположенных на соответствующей территории, независимо от форм собственности; содействие в создании совместных с иностранными партнерами предприятий производственной и социальной инфраструктуры и других объектов; привлечение иностранных инвестиций для создания рабочих мест. К делегированным полномочиям относятся: организация и контроль приграничной и прибрежной торговли; создание условий для надлежащего функционирования таможенных органов, содействие их деятельности; обеспечение на соответствующей территории реализации международных обязательств Украины. Специфические функции осуществляют органы местного самоуправления и исполнительной власти в г. Киеве, например, создание необходимых условий для деятельности официальных представительств иностранных государств и международных организаций (ст. 4 Закона Украины «О столице Украины — городе-герое Киеве» от 15 января 1999 г.).
В связи с присоединением Украины к Европейской рамочной конвенции о трансграничном сотрудничестве между территориальными общинами или властями (в 1980 г.) территориальные громады в Украине могут руководствоваться ею как частью национального законодательства Украины, в том числе объединяться в хозяйственного характера ассоциации с территориальными общинами других стран (и не только смежных). В соответствии со ст. 4 ратифицированной Украиной Европейской хартии местного самоуправления (в 1985 г.) местные власти в пределах закона имеют право решать любой вопрос, не исключенный из сферы их компетенции и решение которого не поручено никакому другому органу. Но при этом следует отметить, что согласно Закону о ВЭД нормативные акты органов местного самоуправления и их исполнительных органов относительно регулирования ВЭД принимаются только в случаях, прямо предусмотренных законами Украины. Органы местного самоуправления и их исполнительные органы действуют как субъекты ВЭД лишь через созданные ими внешнеэкономические коммерческие организации, которые имеют статус юридического лица (ст. 10).
В соответствии с Законом «О торгово-промышленных палатах в Украине» от 2 декабря 1997 г., торгово-промышленная палата является негосударственной неприбыльной самоуправляющейся организацией, объединяющей юридические лица, созданные и действующие в соответствии с законодательством Украины, и граждан, зарегистрированных как предприниматели, а также их объединения. ТПП Украины и региональные ТПП действуют в соответствии со своими уставами. ТПП Украины объединяет региональные ТПП и координирует их деятельность. Члены региональных ТПП одновременно являются членами ТПП Украины. В сфере ВЭД торгово-промышленные палаты уполномочены законом осуществлять следующие функции:
—представлять и защищать по поручению своих членов их законные интересы;
—предоставлять по поручению украинских и иностранных юридических и физических лиц услуги, связанные с защитой их прав и интересов;
—проводить по заказу украинских и иностранных предпринимателей экспертизу, контроль качества, количества, комплектности товаров и определять их стоимость;
—удостоверять и выдавать сертификаты о происхождении товаров, сертификаты определения продукции собственного производства предприятий и другие документы, связанные с ВЭД;
—декларировать внешнеэкономические грузы;
—удостоверять обстоятельства форс-мажора в соответствии с условиями внешнеэкономических соглашений и международных договоров Украины;
—удостоверять торговые и портовые обычаи, принятые в Украине;
—вести негосударственный реестр украинских предпринимателей (с их согласия), финансовое положение которых свидетельствует об их надежности как партнеров в предпринимательской деятельности в Украине и за ее пределами;
—организовывать международные выставки, национальные выставки иностранных государств и отдельных иностранных фирм, выставки украинских товаров за рубежом, семинары, конференции, деловые переговоры при участии иностранных фирм;
—создавать по инициативе участников споров третейские суды;
—осуществлять другие полномочия, которые не противоречат законодательству Украины.
Методические и экспертные документы, выданные торгово-промышленными палатами Украины, являются обязательными для применения на всей территории Украины.
Существуют разные формы государственного регулирования и контроля ВЭД.
Так, в соответствии со ст.ст. 96, 97 Таможенного кодекса Украины не могут пропускаться через таможенную границу Украины товары без таможенного оформления, а также товары, которые пересекают таможенную границу с нарушением законов Украины, а в отношении отдельных товаров могут устанавливаться ограничения при их перемещении через таможенную границу Украины. Постановлением Кабинета Министров Украины от 29 апреля 1999 г. № 756 утвержден перечень товаров (работ, услуг), экспорт и импорт которых по бартерным (товарообменным) операциям запрещается. Постановлением Кабинета Министров Украины от 23 декабря 2004 г. № 1721 утвержден порядок осуществления государственного контроля за международными передачами товаров военного назначения и список товаров военного назначения, международные передачи которых подлежат государственному контролю.