Політологія

Виборча інфраструктура

Для того щоб вибори проходили відповідно до демократичних принципів у межах існуючого законодавства і могли повною мірою виконувати свої соціальні функції, необхідні організаційно-правові умови, здійснювані державою і спеціальними державно-громадськими органами — виборчими комісіями. Ці умови, що створюють виборчу інфраструктуру — своєрідну організаційно-правову "оболонку" виборчої кампанії, забезпечуються за допомогою зовнішніх виборчих технологій.

Правовою основою для створення виборчої інфраструктури є виборче законодавство. Воно визначає права й обов´язки всіх учасників виборчого процесу і створює нормативну базу демократичних виборів. Для демократичних держав основою виборчого законодавства є міжнародні норми демократичних виборів.

Серед норм (принципів і стандартів) міжнародного права в галузі виборчого права першою є Всесвітня декларація прав людини, затверджена Генеральною Асамблеєю ООН 10 грудня 1948 р. У ній записано, що "кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо чи за допомогою вільно обраних представників. Воля народу повинна бути основою влади уряду. Ця воля має знаходити своє відображення в періодичних і нефальсифікованих виборах, що повинні проводитися при загальному і рівному виборчому праві шляхом таємного голосування чи ж за допомогою інших рівнозначних форм, які забезпечують свободу голосування".

У 1966 р. прийнято Міжнародний пакт про громадські і політичні права, який проголошує право кожного громадянина "голосувати і бути обраним на справжніх періодичних виборах, які проводяться на основі загального і рівного виборчого права при таємному голосуванні, що забезпечують вільне волевиявлення виборців".

У червні 1990 р. прийнято документ Копенгагенської конференції з людського виміру НБСЄ, в якому говориться, що "воля народу, яка виражається вільно і чесно в ході періодичних справжніх виборів, є основою влади і законності будь-якого уряду".

Для того щоб воля народу була основою влади уряду, держави-учасниці:

проводять вільні вибори з розумною періодичністю, як це встановлено законом;
допускають, щоб усі мандати, принаймні в одній палаті національного законодавчого органу, були об´єктом вільної змагальності кандидатів у ході всенародних виборів;
гарантують дорослим громадянам загальне і рівне виборче право;
забезпечують, щоб голосування проводилося таємно чи застосовувалася рівноцінна процедура вільного голосування і щоб підрахунок голосів і повідомлення про нього були чесними, а офіційні результати щоб було опубліковано;
забезпечують, щоб не влаштовувалися ніякі юридичні чи адміністративні бар´єри для безперешкодного доступу до засобів масової інформації на недискримінаційній основі для всіх політичних угруповань чи окремих осіб, які хочуть узяти участь у виборчому процесі;
забезпечують, щоб кандидати, які одержали необхідну кількість голосів, визначену законом, належним чином обіймали посаду і могли залишатися на посаді до закінчення терміну своїх повноважень чи до припинення їх іншим способом, який регулюється законом відповідно до демократичних парламентських і конституційних процедур;
присутність спостерігачів, як національних, так і іноземних, може підвищити авторитетність виборчого процесу для держав, у яких проводяться вибори.

26 березня 1994 р. Рада Міжпарламентського Союзу, який об´єднує парламенти 129 держав, прийняла Декларацію про критерії вільних і справедливих виборів. У ній підтверджено попередні документи і визначено, що держави повинні:

встановити дійову і недискримінаційну процедуру реєстрації виборців;
сприяти становленню і вільній діяльності політичних партій, регулювати, по змозі, фінансування політичних партій і виборчих кампаній, встановлювати рівні умови для суперництва в ході виборів;
приймати національні програми суспільної освіти, забезпечувати умови для ознайомлення з виборчими процедурами і правилами.

Крім того, під час виборів держава та її органи зобов´язані забезпечувати:

волю пересування, зібрань, об´єднань і вираження думок, особливо під час політичних зібрань і мітингів;
такі умови, коли під час голосування виключається підкуп чи інші протизаконні дії, зберігається безпека і цілісність процесу голосування, а підрахунок голосів проводиться підготовленим персоналом і його можна ввести на монітор і піддати об´єктивній перевірці;
щоб випадки порушення прав людини і скарги, які стосуються виборчого процесу, розглядалися швидко й ефективно в часових межах виборчого процесу виборчими комісіями чи суддями.

Виборче законодавство різних держав повинне відповідати міжнародним правовим нормам. При цьому країни самі визначають такі параметри:

виборчу систему (в Україні у виборах до Верховної Ради застосовується мішана виборча система);
структуру представницького органу влади (в Україні представницький і законодавчий орган влади — однопалатний);
структуру і порядок виборів органів місцевого само-врядування;
систему квотування під час виборів представників у різні органи влади;
систему контролю і міри відповідальності за порушення виборчого законодавства.

Виборча система в Україні ґрунтується на таких законодавчих актах: Конституція України, закони України — "Про вибори Президента України" (1999 р.). "Про вибори народних депутатів України" (2001 р.) та "Про вибори депутатів місцевих Рад, сільських, селищних і міських голів" (1998 р.), "Про Центральну виборчу комісію" та інших законах України.

Законодавчі акти про вибори Президента України передбачають порядок висування і реєстрації кандидатів у Президенти України.

Згідно із законом України "Про вибори Президента України", суб´єктами висування кандидатів у Президенти України є партії й виборчі блоки, які налічують не менше ніж 1000 членів і зареєстровані Центральною виборчою комісією як такі, що беруть участь у президентських виборах, а також збори виборців, якщо в них беруть участь не менше ніж 500 громадян України. Надано також право самовисування на зборах виборців.

Партії можуть утворювати виборчі блоки на підставі рішення їхніх керівних органів. Право висувати претендента на кандидата в Президенти України мають партії або виборчі блоки в особі їхніх найвищих, згідно зі статутом, керівних органів (з´їзди, конференції, загальні збори), якщо на них присутні понад дві третини обраних делегатів, але не менше ніж 200 осіб.

Збори виборців скликає ініціативна група, яка зобов´язана повідомити про дату і місце проведення відповідну окружну виборчу комісію та місцеві органи державної виконавчої влади. Висунутою на зборах виборців вважається особа, за яку проголосували не менше ніж дві третини учасників зборів.

Претендент може бути зареєстрований як кандидат у Президенти України, якщо його кандидатуру підтримають своїми підписами не менше ніж 100 000 громадян України, які мають право голосу, у тому числі не менше ніж 1500 громадян у кожному з двох третин від загальної кількості виборчих округів.

Під час виборчої кампанії кожний кандидат у Президенти може мати особистий виборчий фонд розміром 10 000 мінімальних зарплат, сформований із власних коштів, коштів політичних партій, пожертвувань громадян (розмір внеску однієї юридичної або фізичної особи не повинен перевищувати 100 мінімальних заробітних плат). Крім цього, кандидат у Президенти може мати до 30 довірених осіб.

Вибори Президента України вважаються такими, що відбулися, якщо в них узяла участь більше ніж половина виборців, внесених до списків виборців. Обраним на посаду Президента України вважається кандидат, який одержав на виборах більше ніж половину голосів виборців, які взяли участь у голосуванні. Під час повторного голосування обраним на посаду Президента України вважається кандидат, який одержав на виборах більше ніж половину голосів виборців, які взяли участь у голосуванні, за умови, що кількість голосів, поданих за нього, перевищує кількість голосів, поданих проти нього.

Рішення про проведення чергових, позачергових і повторних виборів приймає Верховна Рада України. Закон про вибори Президента України відповідає цивілізованим нормам виборчого процесу.

18 жовтня 2001 р. набув чинності новий закон України "Про вибори народних депутатів України". Відповідно до цього закону половина складу Верховної Ради (225 депутатів) обирається в одномандатних виборчих округах на основі відносної більшості, а решта (225 депутатів) — за списками кандидатів у депутати від політичних партій і виборчих блоків партій у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі. Отже, виборча система України на рівні виборів до парламенту перетворилася із мажоритарної на мішану.

Законом передбачено, що одномандатні виборчі округи повинні мати приблизно рівну кількість виборців; виборцями багатомандатного округу стають усі громадяни України. Голосування в одномандатному і багатомандатному округах відбувається на спільних виборчих дільницях. Обраним вважається депутат, який одержить більшість голосів виборців, що взяли участь у голосуванні.

Законом встановлено певні бар´єри для відсіювання партій і партійних блоків: партії та партійні блоки для реєстрації в Центральній виборчій комісії повинні внести у безготівковому порядку на спеціальний рахунок Центральної виборчої комісії грошову заставу в розмірі п´ятнадцяти тисяч неоподаткованих мінімумів доходів громадян, а також подолати 4 % бар´єр для розподілу мандатів у законодавчому органі; визначено процедуру виборчої квоти, що визначається шляхом ділення кількості голосів виборців, які подано за партійні списки тих партій і виборчих блоків партій, які одержали 4 або більше відсотків голосів, на число мандатів у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі.

Закон встановлює і порядок висування та реєстрації кандидатів у депутати, форми і засоби передвиборчої агітації, бюджетні й позабюджетні джерела фінансування виборчої кампанії, а також указує, в яких випадках стають необхідними повторне голосування, повторні або позачергові вибори.

Суб´єктами висування кандидатів у депутати до місцевих представницьких органів, а також на посаду їхніх голів, є політичні партії, виборчі блоки, громадські організації і трудові колективи. Особливістю цього законодавства є те, що для суб´єктів висування кандидатів у депутати встановлено межі чисельності залежно від рівня Рад. Наприклад, для партій і громадських організацій встановлюються такі квоти: для сільських, селищних і міських (міст районного підпорядкування) Рад — не менше ніж 15, до районних і міських районних Рад — не менше ніж 50, до обласних Рад — 100 членів.

До кандидатів на посаду голів районної, міської (міста республіканського та обласного підпорядкування) і обласної Рад законодавство передбачає додаткові вимоги: кількість підписів для підтримки — не менше одного відсотка населення, що проживає на території відповідної Ради (але не більше однієї тисячі на посаду голови районної Ради і 10 тисяч — на посаду голови обласної Ради).

Крім цього, кандидат на посаду голови Ради будь-якого рівня може бути обраний за умови, якщо за нього проголосувало не менше ніж 25 % від списку виборців. У разі якщо по виборчому округу балотувався один кандидат, він вважається обраним, якщо кількість голосів, поданих за нього, більша за кількість голосів, поданих проти нього. Щодо повторного голосування, то для обрання як депутата, так і голови Ради потрібна найбільша порівняно з іншими кандидатами кількість голосів виборців, які взяли участь у голосуванні. У міжнародній практиці застосовуються різні методи організації й адміністрування виборів (урядовий, судовий, багатопартійний, експертний тощо).

Урядовий підхід до організації виборів характерний, наприклад, для Німеччини. Відповідальність за проведення виборів лежить на державних органах (Міністерстві внутрішніх справ). Посадові особи для роботи на виборчих дільницях призначаються з числа держслужбовців. Цей спосіб формування структури виборчих комісій має ті переваги, що виборами займаються професіонали, які не потребують додаткової підготовки і навчання. Водночас їхня належність до виконавчої гілки влади може поставити під сумнів незалежність виборчих комісій.

Судовий підхід є різновидом урядового підходу. Наприклад, у Пакистані Центральна виборча комісія складається з трьох суддів, призначуваних президентом з верховних судових органів. У Румунії за допомогою жереба визначається з членів Верховного Суду сім представників до Центральної виборчої комісії.

Багатопартійний підхід полягає в тому, щоб усі зацікавлені партії призначали своїх представників до Центральної виборчої комісії. Цей підхід може призвести, по-перше, до надмірної кількості членів комісії, а по-друге, не гарантує професіоналізму в її складі.

Експертний підхід передбачає призначення до складу Центральної виборчої комісії за згодою всіх соціально-політичних сил експертів, які мають відповідний досвід і відомі своєю незалежністю.

У створенні виборчої інфраструктури в Україні беруть участь усі гілки влади. Законодавчі органи влади розробляють нормативну базу виборчих кампаній. Органи виконавчої влади здійснюють матеріально-фінансове забезпечення виборчих кампаній, підготовляють списки виборців і пропозиції щодо визначення меж виборчих округів. Судові органи розглядають суперечки, які виникають у ході виборчих кампаній. Важлива інформаційно-пропагандистська роль належить і "четвертій владі" — засобам масової інформації, але ключова роль у створенні виборчої інфраструктури України належить спеціальним державно-громадським органам влади — виборчим комісіям. Сьогодні можна говорити про сформовану систему виборчих комісій, яка складається з Центральної виборчої комісії, окружних виборчих комісій та дільничних виборчих комісій.

Система виборчих комісій є інструментом громадянського суспільства, призначеного для виконання цих найважливіших функцій.

В Україні система виборчих комісій займає проміжне громадсько-державне положення. З одного боку, значна кількість членів виборчих комісій, які працюють на непостійній основі, та участь у роботі комісій представників від виборчих об´єднань і кандидатів говорять про громадський характер наших виборчих комісій. З іншого боку, формування комісій державними органами, державне фінансування їхньої діяльності й державна захищеність членів комісій свідчать про державний характер цих органів. Крім того, виборчі комісії володіють широкими владними повноваженнями. їхні рішення, що стосуються виборів, є обов´язковими для всіх органів державної влади і місцевого самоврядування. Більше того, виборчі комісії верхнього рівня мають право приймати інструкції й положення нормативного характеру, тобто вони виконують функцію нормотворчості. Таким чином, у нашій системі виборчих комісій діє важлива ланка політичної системи України, яка забезпечує створення відносин політичного представництва.

До зовнішніх виборчих технологій належить формування просторової інфраструктури виборів — адміністративно-територіальних одиниць: виборчих округів і виборчих дільниць. Виборчі округи являють собою територіально-поселенські утворення, від яких обираються представники до органів влади. Для обрання народних депутатів України створюються одномандатні виборчі округи та багатомандатний (загальнодержавний) виборчий округ.

Одномандатні виборчі округи для виборів за мажоритарною системою. Уся територія України розбивається на 225 округів, від кожного з яких обирається один депутат. Реєструють кандидатів в одномандатних округах окружні виборчі комісії.

Багатомандатний (загальнодержавний) виборчий округ для виборів за пропорційною виборчою системою. Ним є вся територія України. По цьому округу обирається 225 депутатів із списків партій, виборчих об´єднань і блоків. Реєстрацію партійних списків проводить Центральна виборча комісія.

Виборча дільниця — первинна територіальна одиниця для проведення виборів. Вона охоплює частину території населених пунктів, увесь населений пункт чи кілька близько розташованих населених пунктів. На виборчих дільницях складають списки виборців, інформують виборців про місце і час голосування, тут організується голосування і здійснюється підрахунок голосів.

Виборчі дільниці створюються всередині виборчих округів, вони не можуть перетинати межі округів. При цьому залежно від рівня виборів до складу округів може входити різне число виборчих дільниць.

Одним із принципових елементів виборчої інфраструктури є фінансування виборчих кампаній. Сучасне законодавство західних країн виходить із принципу множинності суб´єктів фінансування виборчих кампаній. Наприклад, згідно з федеральним законодавством США, у них існує п´ять джерел, які можна використовувати кандидатам для фінансування виборів:

скарбниця США (для кандидатів у президенти);
пожертвування окремих громадян;
пожертвування політичних партій;
пожертвування комітетів політичних дій;
власні збереження кандидатів.

В європейських країнах, як правило, залучається державне і недержавне фінансування виборчих кампаній. У Франції держава бере на себе витрати, пов´язані з організацією й діяльністю виборчих комісій, а кандидатам, які одержали не менше ніж 5 % голосів виборців, відшкодовуються витрати, які вони задіяли на проведення своєї агітації.

Фінансування виборів в Україні, починаючи з 1998 p., проводиться за принципово новою системою, яка передбачає залучення і державних, і недержавних джерел. При цьому враховано практику долання негативних тенденцій, яка набула поширення практично в усіх парламентських демократіях. Йдеться про захист від політичної корупції за допомогою державного субсидування діяльності партій та обмеження їхніх власних виборчих фондів і джерел, які їх утворюють.