Політологія
Конституційний статус й особливості сучасних моделей президентства
Застосування в системі державної влади України посади президента значно посилило увагу в нашому суспільстві до інституту президентства. Уведення цього інституту відкрило новий етап у розвитку української державності. До речі, тепер понад 140 країн мають у своєму державному устрої посаду президента. З одного боку, ця цифра відображає масштабність поширення президентства в сучасному світі, з іншого боку, важливо відзначити, що в різних країнах президенти мають різний обсяг повноважень.
Поняття "президент". Термін "президент" походить від латинського, що буквально означає "той, що сидить попереду".
Очевидно, в античні часи президентами називали осіб, які головували на різних зборах. Від цього первісного значення слова "президент" згодом виникла така посада, як, наприклад, президент сенату. А в нинішньому розумінні, тобто на позначення посади глави держави, термін "президент" не вживали ні в часи грецької та римської республік, ні в періоди існування ранніх буржуазних республік в Англії і Нідерландах. Так, в Англії, яка стала на короткий час республіканською, виконавчу владу замість скинутого монарха спочатку здійснювала Державна рада. У Нідерландах повноваження виконавчої влади також мав найвищий колегіальний орган.
Уведення посади президента. США стали першою країною у світі, де виникла посада президента, яка об´єднала в одній особі посаду глави держави і голови уряду. У США зародився інститут президентства саме як один із найважливіших інститутів політичної системи. На відміну від інших держав того часу, де виконавча влада повсюдно була монархічною, спадкоємною, у США главу держави почали обирати в ході загальних виборів.
А першими європейськими країнами, де було запроваджено посаду президента як глави держави, стали в 1848 р. дві республіки: Франція й Швейцарія. Крім них, інші держави Європи (не говорячи вже про Азію й Африку) до кінця 19 ст. залишалися монархіями.
У 20 ст. такі грандіозні за своїми масштабами потрясіння, як революції, світові війни і розпад колоніальних імперій, привели до утворення безлічі нових незалежних держав. Далеко не всі вони стали президентськими республіками, але в абсолютній більшості їх було засновано посаду президента країни.
Фундаментальні зміни, які відбуваються на світовій арені з кінця 20 ст., стимулювали дальше поширення інституту президентства. Майже у всіх колишніх республіках СРСР, у республіках колишньої СФРЮ (за винятком Боснії й Герцеговини), а також у Чехії й Словаччині засновано президентську посаду. Цю посаду ввела в себе і Монголія. Сьогодні президентство — невід´ємний елемент політичних систем більшості країн Європи і світу. Разом з тим кожна країна сама визначає, яку роль повинен відігравати президент у її політичному житті. В Україні президентську посаду-введено в 1991 р.
Конституційний статус і призначення президента в політичній системі. Повноваження президента, його роль і статус у політичному житті тієї чи іншої країни визначаються насамперед відповідними конституційними нормами. Так, Конституція України гласить: "Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина" (ст. 102). Так само визначено статус президента й у Конституції Італії (ст. 87), Російської Федерації (ст. 80), інших держав.
Крім визначення правового статусу президента як глави держави чи як глави найвищої виконавчої влади, конституції багатьох країн містять низку суспільно важливих морально-політичних і цивільних зобов´язань, яких повинен дотримуватися президент протягом усього терміну своїх повноважень. Насамперед від нього вимагається, щоб у всіх своїх діях він неухильно дотримувався Конституції й інших законів своєї країни. Так, вступаючи на посаду, Президент України складає таку присягу:
"Я (ім´я та прізвище), волею народу обраний Президентом України, заступаючи на цей високий пост, урочисто присягаю на вірність Україні. Зобов´язуюсь усіма своїми справами боронити суверенітет і незалежність України, дбати про благо Вітчизни і добробут Українського народу, обстоювати права і свободи громадян, додержуватися Конституції України і законів України, виконувати свої обов´язки в інтересах усіх співвітчизників, підносити авторитет України у світі" (ст. 104).
Конституції деяких країн закріплюють за главою держави роль арбітра між різними силами в державі і суспільстві. За Конституцією Франції, "президент... забезпечує своїм арбітражем нормальне функціонування публічної влади" (ст. 5). Аналогічну роль відводять главі держави конституції інших держав.
Конституційні норми багатьох країн передбачають, що президент у своїй діяльності не повинен захищати інтереси якихось окремих соціальних груп і прошарків, а домагатися досягнення блага для всього суспільства. Такого роду зобов´язання й офіційно встановлені стандарти діяльності президента спрямовані на всемірне зміцнювання авторитету і гідності посади глави держави.
Повноваження президента в президентській, напівпрезидентській і парламентській республіках. У періодичній пресі, в наукових працях часто вживаються такі вирази, як "президентська форма правління", "парламентарна (чи парламентська) форма правління" і т. ін., хоча прийнято вважати, що існують дві основні форми правління — республіканська і монархічна. Згідно з ними главою держави є монарх у державі з монархічною формою правління і президент — у республіканській державі. Влада монарха, на відміну від президентської, не є похідною від волевиявлення інших органів, а також і від виборів. Монарх не може бути підсудним. Його влада ґрунтується на принципі престолонаслідування.
Традиційне тлумачення поняття "форма правління" цілком прийнятне і в сучасному державознавстві, але все ж здається, що коректніше буде з погляду наукової термінології говорити про президентську, напівпрезидентську і парламентську (чи парламентарну) системи правління, відрізняючи їх тим самим від форм правління.
Виникнення тих чи інших систем правління в різних країнах зумовлене багатьма чинниками. Значний відбиток на цей процес накладають особливості історичного розвитку країни, специфіка її політичної культури, традицій державності, співвідношення різних політичних сил і лідерів у період розроблення й приймання конституції. Через це в одних країнах запровадилася парламентська система правління, при якій функції глави держави виконує конституційний монарх чи президент, але реальна виконавча влада зосереджена в руках уряду, підзвітного парламентові (європейська модель), а в інших створено сильну президентську владу, урівноважену іншими політичними інститутами чи й таку, що переважає за своїми повноваженнями законодавчу і судову влади (американська модель президентства).
Американська модель президентства є класичною моделлю президентської республіки. Вона відзначається своєю раціональністю: у ній немає властивого деяким іншим країнам дуалізму виконавчої влади, при якому президент і прем´єр-міністр часто суперничають за переважний вплив на урядову політику. Ця модель президентства не допускає і виникнення двовладдя в політичній системі США, коли президент проводить свою політику, а конгрес здійснює свій курс. Система поділу і балансу влади навіть в умовах, коли президент представляє одну партію, а більшість у конгресі належить опозиційній партії, забезпечує єдність державної політики.
Президентську модель правління, що сформувалася в США, впроваджено (з багатьма її атрибутами) й у деяких країнах Латинської Америки, Азії й Африки. Афро-азіатська модель, однак (за рідкісним винятком), відрізняється великим авторитаризмом, який нерідко набуває форми відверто тоталітарного режиму. Конституційно парламенти не захищені від сваволі правлячого президента і можуть бути розпущені за його вказівкою. Судова влада так само, як і законодавча, дуже залежить від президента, який особисто призначає суддів і контролює їхню діяльність. Відсутність парламентаризму і демократичних традицій, особливо в багатьох африканських країнах, призвела до концентрації величезної влади в руках президента, який до того ж є, здебільшого, лідером правлячої і нерідко єдиної легально діючої партії, що дозволяє йому фактично одноосібно вирішувати питання державного управління.
У Західній Європі взяв гору не американський і тим більше не афро-азіатський варіант президентської влади. Тут сформувалася суто європейська модель у формі напівпрезидентської чи парламентської системи правління.
Характеризуючи президентську владу в Азії й Африці, необхідно все ж зазначити, що в окремих країнах на цих континентах (в Індії, Ізраїлі, Лівані) виникли такі системи президентського правління, які більше відповідають європейській моделі президентства. Вони передбачають більш обмежені прерогативи президента, ніж в американській, латиноамериканській і афро-азіатській моделях президентської влади.
Попри прагнення окремих країн, які розвиваються, модифікувати й пристосувати до своїх умов "класичну" президентську республіку, остання все-таки залишається переважно суто американським феноменом, для успішного функціонування якого необхідні певні умови: достатньо високий рівень політичної культури, ретельно розроблена й збалансована система стримувань і противаг тощо. Зазначена модель має низку суттєвих переваг і недоліків, причому останні нерідко переважають у разі трансплантації ЇЇ на інший, неамериканський, ґрунт.
Президентська модель створює умови для достатньо стабільного функціонування політичної системи, і в цьому, як не дивно, її і сила, і слабість. Так, главу президентської республіки не можна звільнити у відставку за політичними мотивами. Так само й доля уряду тут безпосередньо не залежить від змін у співвідношенні сил між різними партіями в парламенті. Але оскільки в умовах президентської республіки і законодавча і виконавча влади значною мірою віддалені одна від одної, маючи фіксований незалежний мандат, можуть самостійно існувати протягом усього терміну своїх конституційних повноважень, то пошук компромісів може бути ускладненим. Тим більше, що "класична" президентська модель, по суті, не має механізму вирішення суперечностей між цими гілками влади. Відсутність у парламенту повноважень змістити за політичними мотивами главу виконавчої влади, а в президента — розпустити парламент робить обидві гілки влади неспроможними розв´язати політичний конфлікт, що базується на взаємному протистоянні. Особливо затяжним і гострим може бути подібний конфлікт в умовах ще не сформованої демократії, про що свідчить, зокрема, невдала спроба запровадити "класичну" президентську модель у Росії (1993 p.), яка вилилась у криваве протистояння між президентом і парламентом.
При парламентській системі державного управління, якщо така передбачає наявність посади президента, останній не має, як правило, реальної політичної влади. Повноваження глави держави, за винятком суто церемоніальних, представницьких, тут зазвичай здійснюються з дозволу й ініціативи уряду. Це означає, що уряд і його діяльність практично виведені зі сфери прерогатив президента. Прем´єр і його уряд підзвітні вищому законодавчому органові і можуть бути звільнені парламентом у відставку в разі винесення їм вотуму недовіри. А президент в умовах парламентського правління не відповідальний за дії уряду і залишається надпартійною фігурою.
У той же час президент у парламентській республіці не обов´язково повинен розглядатись як виключно номінальний глава держави, адже він залишається гарантом правопорядку й уособленням непорушності конституційного ладу. Нерідко він грає роль своєрідного резервного інструменту політичної системи, який активізується в умовах кризи і нестабільності. Якщо уряд втрачає підтримку парламентської більшості або його діяльність паралізується боротьбою різних угруповань, роль глави держави значно зростає, а коло питань, яке вирішує президент на свій
розсуд, розширюється. Президент, таким чином, нерідко стає тим сильнішим і самостійнішим, чим слабкішою стає позиція прем´єр-міністра і його підтримка з боку парламенту. Так було, зокрема, восени 1979 р. в Індії, де президент Н. Редді в умовах кризи уряду Ч. Сінгха дозволив собі дії, не зовсім типові для глави парламентської республіки.
Найтиповішими парламентськими республіками на чолі з президентом є ФРН, Швейцарія, Ірландія, Угорщина, Індія та низка інших європейських й азіатських країн.
Загальною тенденцією сучасного конституційного розвитку цілої групи країн є прагнення подолати недоліки обох "класичних" форм правління (президентської й парламентської) і синтезувати їх позитивні риси, зробивши державний механізм більш гнучким і стабільним. Досвід останніх десятиліть показує, що для ефективного державного управління важливо не тільки і, можливо, не стільки розподіл влад і система взаємних стримувань і противаг, скільки встановлення необхідних взаємозв´язків, взаємодії, взаємоузгодженості в роботі вищих органів державної влади.
Вирішення згаданого вище завдання найчастіше здійснюється в рамках так званих змішаних моделей. Серед них виділяються напівпрезидентські республіки (Франція, Португалія, Фінляндія, Росія, Україна). Значне поширення напівпрезидентських форм правління знайшло своє відображення в нових конституціях Польщі, Грузії, Азербайджану, деяких франкомовних країн Африки.
Напівпрезидентським республікам притаманні деякі стійкі характеристики, що дозволяють розглядати їх як самостійну форму правління, функціонування якої має свою логіку. Сутність напівпрезидентської моделі зводиться, насамперед, до поєднання президентської і парламентської систем управління.
Водночас, на відміну від президентської влади американського зразка, модель напівпрезидентського правління в Європі не допускає для президента володіння всією повнотою виконавчої влади. При цій моделі президент не тільки не є головою уряду, а й сам уряд фактично формується залежно від співвідношення партійних фракцій у парламенті. Важливим обмежником президентської влади в її напівпрезидентському варіанті служить і те, що уряд відповідальний не перед президентом, а перед парламентом. Однак повноваження глави держави і глави уряду нерідко тісно переплітаються і формально для прийняття рішень вимагається згода їх обох. Найчастіше ситуація виглядає так: президент відповідає головним чином за вирішення загальних, стратегічних питань, а прем´єр-міністр несе відповідальність за щоденне, практичне, безпосереднє управління.
Але об´єм повноважень глави держави у напівпрезидентській республіці багато в чому залежить від розстановки сил на внутрішньополітичній арені, яка визначає різні тлумачення конституції (більш близьке до парламентської чи президентської моделі), що дозволяє пристосовувати її норми до різних обставин. Так, якщо на парламентських виборах перемогли пропрезидентські партії чи блоки, то безумовна першість у сфері виконавчої влади належить президенту, а на долю прем´єр-міністра й уряду в основному залишається реалізація рішень, прийнятих президентом. Перемога ж на парламентських виборах партії (чи блоку партій), опозиційної президенту, різко посилює дуалізм виконавчої влади і приводить до обмеження фактичної компетентності глави держави.
Загалом механізм виконавчої влади у напівпрезидентських республіках складніший, ніж у президентських республіках. І все ж успішне розв´язання можливого конфлікту між виконавчою і законодавчою гілками влади в цій моделі досить вірогідний, оскільки глава держави наділений повноваженнями розпуску парламенту, а останній за відповідних умов здатен добиватися відставки уряду. Водночас створення різних змішаних моделей може мати і свої негативні сторони, бо таким чином нерідко порушується або змінюється притаманна тій чи іншій формі правління єдність структури управління й одночасно виникають нові види відносин, колізії, неузгодженості, яких не було у "відпрацьованих" формах правління.
І все ж у моменти гострих політичних криз, таких, як відставка уряду чи загострення протиборства між різними суспільно-політичними угрупованнями, саме глава держави виступає як найвища посадова особа, яка сприяє збереженню наступності влади, підтримці спокою в суспільстві і дотриманню законності всіма громадянами. Важлива стабілізувальна сила президентської посади при напівпрезидентській і парламентарній системах правління полягає в тому, що прем´єр-міністри і їхні кабінети приходять і йдуть, а глави держав мають конституційне право залишатися на своїх посадах до кінця терміну своїх повноважень.