Адміністративне право України
4.3. Форми державного управління
Поняття форм державного управління. Сприйняття загальновизнаного в цивілізованому світі поняття державної влади як єдності трьох її гілок (законодавчої, виконавчої, судової) передбачає не тільки чітку визначеність і детермінованість їх функцій і компетенції, а й оснащення кожної з цих гілок відпрацьованим механізмом, призначеним реалізовувати ці функції і компетенції у конкретній практичній діяльності.
Тобто, державна влада не може реалізовуватися сама по собі. Вона має бути представлена (виражена) в певних діях, які сприймаються як такі, що містять державно-владні накази керуючого впливу.
Такі дії являють собою: по-перше, чітко виражені в реальній дійсності вольові положення держави; по-друге, дії, що йдуть від конкретних суб´єктів, які відбивають інтереси держави (суб´єктів з державно-владними повноваженнями); по-третє, дії, які реально відчувають численні державні та громадські структури, а також фізичні особи.
Якщо застосувати цей підхід до такої категорії, як виконавча влада, то цілком справедливим буде висновок, що вона міститься і знаходить вияв у державному управлінні, а суб´єктами, в чиїх діях вона представлена, будуть органи державної виконавчої влади, які, в свою чергу, поширюють її вплив за допомогою інших виконавчо-розпорядчих органів.
Викладена позиція дає змогу визначити сутність і здійснити видову класифікацію такої юридичної категорії, як форми державного управління (форми державно-управлінської діяльності, адміністративно-правові форми, форми управління).
Що ж означають ці форми? У загальнонауковому трактуванні "форма" завжди пов´язується з категорією "зміст". У даному разі під формою розуміють той чи інший варіант зовнішнього вираження змісту.
Так, зміст гри в шахи зовнішньо виражається у формі переміщення за певними правилами фігур на шаховій дошці. В шахи можна грати й подумки. Але тоді не спостерігатимуться реально відчутні дії, які об´єктивно свідчать про те, що ведеться така гра, тобто зміст гри не виражатиметься зовнішньо, зміст буде без форми, в якій він може себе виявити.
Аналогічно й державне управління зовнішньо виражається в конкретних, реальних, відчутних діях державних органів і посадових осіб. Так зміст державно-управлінської діяльності набуває потрібної форми і піддається чіткому сприйняттю.
Отже, у найзагальнішому вигляді під формою управлінської діяльності слід розуміти той чи інший спосіб зовнішнього вираження (оформлення) змісту цієї діяльності.
Кожен суб´єкт державного управління (орган чи посадова особа) наділений відповідною компетенцією, яка, як правило, дає йому можливість вибирати у конкретних ситуаціях той чи інший варіант поведінки, варіант конкретних дій, тобто відбити зміст управлінської діяльності в тій формі, яка, на його думку, найбільш ефективна і найбільшою мірою відповідає державним інтересам.
Конкретними прикладами дій суб´єктів управління, в яких виражається зміст управлінської діяльності (тобто прикладами форм управлінської діяльності), можуть слугувати такі їх дії, як: видання акту управління, прийняття рішення, вирішення скарги, проведення наради, призначення ревізії, видача дозволу, реєстрація підприємства, здійснення контролю, заборона чого-небудь тощо.
Аналіз використовуваних у державному управлінні форм свідчить, що їх сукупність — це своєрідне системне утворення, компоненти якого тісно взаємодіють один з одним, проте не є взаємозамінними.
Система форм відіграє в управлінському процесі важливу роль. Зокрема, за допомогою цієї системи забезпечується: підтримка встановленого порядку; використання в інтересах і цілях державного управління потенціалу недержавних структур і громадян; гласність й урахування громадської думки; зміцнення законності, дисципліни й організованості.
Форми управлінської діяльності відзначаються помітною самостійністю й універсальністю щодо конкретних галузей і сфер державного управління. Між ними немає жорсткої залежності і взаємообумовленості. Через це одні й ті самі форми успішно застосовуються в різних галузях і сферах.
Це дає змогу виконавчо-розпорядчим органам через застосування усього масиву відомих форм реалізовувати свої повноваження і в економіці, і в адміністративно-політичній діяльності, а також успішно розв´язувати питання внутрішньоорганізаційного характеру.
Водночас застосування суб´єктом управління тієї чи іншої форми багато в чому визначається його компетенцією, характеристиками об´єкта управління, управлінською метою, прагненням отримати той чи інший конкретний результат. У такій ситуації принципово важливим виявляється уміння вільно орієнтуватись у всій різноманітності форм, здатність здійснити обгрунтований вибір найбільш ефективних серед них, а за необхідності поєднувати вже відомі, або знайти нові форми.
Існуючі взаємозв´язки і взаємозалежності між формами та іншими складовими управлінської діяльності, як правило, передбачені і до певної міри регламентовані адміністративно-правовими нормами. Такі норми найчастіше містяться у положеннях про той чи інший орган державного управління, посадових інструкціях, правилах тощо.
Так, служби безпеки дорожнього руху міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади, підприємств, їх об´єднань, установ і організацій, згідно з положенням про них, мають право проводити наради, семінари, конференції, конкурси та інші заходи щодо вдосконалення роботи з питань забезпечення безаварійної роботи транспортних засобів.
Державний комітет у справах захисту прав споживачів, згідно з положенням про нього, має право: давати господарюючим суб´єктам обов´язкові для виконання приписи щодо припинення порушень прав споживачів; опломбовувати, в порядку, передбаченому законодавством у сфері торгівлі, громадського харчування і послуг, виробничі, складські, торгівельні та інші приміщення, а також неправильні, несправні й такі, що не мають відповідного клейма, чи з порушеними термінами перевірки, вимірювальні прилади; проводити в установленому порядку за участю заінтересованих центральних органів державної виконавчої влади та господарюючих суб´єктів порівняльні огляди, виставки, дегустації якості товарів.
Міністерство промисловості у межах своїх повноважень видає на основі й на виконання чинного законодавства накази, організує та контролює їх виконання; у разі потреби видає разом з іншими центральними органами державної виконавчої влади, місцевими державними адміністраціями спільні акти; складає в установленому порядку зведені квартальні, річні бухгалтерські, статистичні звіти і баланси за видами діяльності.
Державному комітету України по туризму надано право створювати у встановленому порядку спеціальні фонди позадержавних коштів.
Державній адміністрації залізничного транспорту України надано право розробки узгодженого графіка руху поїздів і плану їх формування; розробки технічних вимог до нових видів рухомого складу. Укрзалізниця в межах своєї компетенції видає накази, обов´язкові для виконання залізницями, об´єднаннями, підприємствами та організаціями залізничного транспорту, які входять до сфери управління Укрзалізниці, організує та контролює їх виконання.
Аналіз ступеня адміністративно-правової регламентації, порядку використання управлінських форм (тобто того, наскільки жорстко, детально держава регламентує застосування тієї чи іншої форми) показує, що вона не однакова для різних форм.
Максимально регламентовані форми, що пов´язані з реалізацією правозастосовних, правоустановчих і правоохоронних функцій виконавчої влади. Саме вони викликають найістотніші юридичні наслідки і їх регламентація має важливе значення з позицій забезпечення режиму законності в державному управлінні.
Значно менше регламентовані форми, що не спричиняють прямих юридичних наслідків (наради, консультації). Тут виконавчим органам надається широка можливість самостійного вибору управлінських форм.
Водночас, застосовувані форми державного управління і в першому, і в другому випадку повинні відповідати таким вимогам: не виходити за межі режиму законності; відповідати компетенції даного суб´єкта управління; відповідати призначенню і функціям управлінської діяльності; відповідати змісту і характеру вирішуваних питань; сприяти досягненню мети управлінського впливу; враховувати особливості конкретного об´єкта управління.
Зрозуміло, що ступінь регламентації використання форм державного управління не перешкоджає вільному вибору самим органом управління тієї з них, яка в даній ситуації є доцільною, ефективною, найбільшою мірою від умови для найбільш гнучкої й ефективної реалізації передбачених законами правил з урахуванням особливостей місця і часу виконання.
Встановлення норм права підзаконного характеру в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності практично виражається у виданні органами державного управління нормативних актів. Цим шляхом забезпечується для них можливість активно впливати (керувати) у рамках вимог законів на підвідомчі сфери (громадські відносини).
Такі нормативні акти найчастіше встановлюють конкретні права, обов´язки, відповідальність учасників суспільних відносин. У них часто містяться обмеження і заборони, обумовлені специфікою сфери управління. Вони формують основи взаємодії різних суб´єктів управління, здійснюють правоохоронні функції управлінського характеру (наприклад, встановлення певного правового режиму), передбачають юридичні гарантії забезпечення законності і дисципліни в управлінні.
Так, Кабінет Міністрів постановою № 576 від 12 жовтня 1992 p. затвердив нормативний документ — Положення про дозвільну систему, яким установив цілий ряд норм, що регламентують порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, охорони, транспортування вогнепальної зброї, боєприпасів, радіоактивних, наркотичних, отруйних речовин.
Нормотворчу діяльність органів державного управління можна вважати опосередкованою на відміну від безпосереднього встановлення норм права, яке здійснюють органи законодавчої влади. Ця опосередкованість визначається підзаконністю нормативних актів органів управління, що видаються на основі й на виконання законів.
Отже, виконавчо-розпорядча діяльність органів державного управління виступає як регулятор суспільних відносин. Це дозволяє органам державного управління активно впливати на суспільне життя, ефективно вирішувати питання господарського, адміністративно-політичного, соціально-культурного будівництва.
2. Застосування норм права (видання нормативних актів управління, індивідуальних актів управління, актів застосування норм права, адміністративне розпорядництво) — основна форма управлінської діяльності. Саме за допомогою юридичних актів індивідуального характеру закони та інші правові норми застосовуються до конкретних обставин управлінського життя. Такі акти містять точно визначені і персоніфіковані юридичне владні приписи. Вони відіграють роль юридичних фактів, з якими пов´язується виникнення, зміна, припинення адміністративно-правових відносин.
Акти застосування норм адміністративного права мають свої відмітні ознаки:
1) акт застосування норм адміністративного права має індивідуальний характер. Індивідуальність проявляється, по-перше, в тому, що він розв´язує цілком визначене й конкретне питання; по-друге, в ньому вказується конкретний адресат, який повинен дотримуватись вміщеного в акті припису.
2) акт застосування адміністративно-правової норми має юридичну природу. Він має державно-владний характер і є обов´язковим для всіх, кому адресований. Виконання акта гарантується, а за необхідності забезпечується примусовою силою держави.
Треба зазначити, що такі акти не завжди містять владні приписи особі, до якої звернена норма безпосередньо. Тобто сам акт може бути звернений до однієї особи, а приписи, що містяться в ньому, — до іншої. Наприклад, наказ про нагородження цінним подарунком безпосередньо звернений до однієї особи, яка таким подарунком нагороджена. Водночас, вміщенні в ньому державно-владні приписи спрямовані й органу, що зобов´язаний цей подарунок видати.
3) такі акти завжди видаються в односторонньому порядку. Вони виходять від компетентного органу (посадової особи) — суб´єкта застосування норм адміністративного права. Дана обставина залишається в силі й тоді, коли акт виступає результатом погодження волі усіх учасників правовідносин. Наприклад, акти про призначення пенсії, надання відпустки, матеріальної допомоги тощо.
Так, адміністративний договір використовується у процесі оформлення громадян на роботу, коли у двосторонній бесіді щодо умов праці посадова особа і претендент на посаду дійшли згоди. Такий адміністративний договір передує факту призначення на посаду відповідним наказом.
Перехід до побудови ринкових відносин потребує вдосконалення державно-управлінської діяльності, в тому числі й через застосування форм, які найбільшою мірою відповідають сучасним умовам і розвитку суспільства. Однією з таких форм треба визнати на нинішньому етапі договори, в яких однією зі сторін виступає орган державного управління з властивими йому державно-владними повноваженнями.
Нині дедалі частіше приймаються нормативні акти, які зобов´язують сторони до укладення договорів.
Так, в Указі Президента України "Про додаткові заходи щодо матеріального і морального заохочення працівників вугільної промисловості" від 9 січня 1996 p. містяться такі норми:
Кабінету Міністрів України за погодженням з об´єднанням галузевих профспілок:
- визначити умови оплати праці, розміри тарифних ставок, схеми посадових окладів...;
- установити граничні розміри надбавок, доплат, премій і винагород...;
- передбачити запровадження додаткових заходів стимулювання сумлінної та високопродуктивної праці...
Аналіз цього Указу, який має явно виражений адміністративно-правовий характер, свідчить про те, що Кабінет Міністрів зобов´язаний в адмінстративно-правовому порядку, тобто через видання відповідних адміністративно-правових актів, визначити умови оплати праці; встановити граничні розміри надбавок, доплат, премій, винагород; ввести додаткові заходи стимулювання; підготувати законопроекти.
Проте перш ніж виконати свою виконавчо-розпорядчу функцію (виконати волю глави держави шляхом прийняття одностороннього вольового рішення), йому необхідно усі ці питання погодити з об´єднаннями галузевих профспілок. Тобто, Кабінет Міністрів України зобов´язаний (саме так передбачено адміністративно-правовою нормою) вступити з об´єднанням профспілок у договірні відносини.
Отже, виникає договір, який регламентується адміністративно-правовими нормами. Цей висновок підтверджується такими обставинами:
- по-перше, основою для його укладення є адміністративно-правова норма;
- по-друге, він набирає чинності тільки в тому випадку, якщо буде прийнято відповідний адміністративно-правовий акт;
- по-третє, якщо дія даної угоди буде визнана недоцільною, вона може бути припинена в адміністративному порядку шляхом видання правового акта, що скасовує попередній.
Таким чином, договірні відносини передують виникненню "стандартних" адміністративно-правових відносин, а потім опиняються немов би всередині цих адміністративних правовідносин. Отже, з точки зору вольового змісту, виділяються два види договорів. По-перше, договори, які створюються на основі вільного волевиявлення сторін. Це суто цивільно-правові договори. По-друге, договори, які виникають з волі держави, за обов´язкової участі її органів і під впливом норм адміністративного права. Це адміністративні договори.
При розгляді юридичної природи договорів другої групи (адміністративних договорів) важливо зазначити, що вони виникають лише в сфері виконавчо-розпорядчої діяльності органів державного управління, тобто там, де складаються адміністративно-правові відносини.
Норми адміністративного права безпосередньо впливають на вольовий зміст угод і формують їх так, що воля суб´єктів договору скеровується на реалізацію норми адміністративного права, тобто на реалізацію волі держави. Такий договір хоч і зберігає попередні цивільно-правові форми, однак, набуває нової якості — стає адміністративним договором.
Характерним у даному розумінні є пояснення на законодавчому рівні терміна "державний контракт". У Законі "Про поставки продукції для державних потреб" від 22 грудня 1995 p. йдеться, що державний контракт — це договір, укладений між державним замовником від імені держави і виконавцем замовлення. В сувою чергу, державне замовлення визначається як спосіб державного регулювання економіки, тобто спосіб державно-владного впливу на відносини в даній сфері, спосіб формування адміністративно-правових відносин. Більше того, виконавець не може відмовитися від укладення контракту, якщо держава в особі замовника вважає це необхідним. У разі відмови від укладення контракту на замовника накладаються штрафні санкції. Дана обставина не залишилась не поміченою законодавцем і в результаті — в нормативних документах з´явився термін "договір доручення" (див.: Порядок управління акціями, паями, частками господарських товариств, які перебувають у загальнодержавній власності — постанова Кабінету Міністрів від 28 грудня 1995 p.).
Викладене дозволяє встановити риси, характерні для адміністративного договору;
• це угода, що виникає в сфері державного управління у зв´язку і з приводу реалізації органом державного управління повноважень виконавчо-розпорядчого характеру;
• підставою виникнення подібних угод є адміністративний акт — владний вольовий припис;
• адміністративний договір завжди конкретизує норму адміністративного права чи акт правозастосовної діяльності органу управління;
• адміністративний договір має організуючий характер.
Вищенаведене дозволяє дати визначення адміністративному договору.
Адміністративний договір — це визначена актами адміністративного права угода сторін, одна з яких є носієм державно-владних повноважень стосовно інших.
Така угода спрямована на встановлення, зміну чи припинення адміністративно-правових відносин.
Отже, подальший розвиток механізму державно-управлінської діяльності в умовах поступового переходу до ринкових відносин робить актуальною проблему адміністративно-договірних угод (адміністративних договорів) з позицій дослідження еволюції адміністративно-правових форм реалізації державного управління.
4. Здійснення реєстраційних та інших юридична значущих дій. До таких форм насамперед слід віднести різні реєстраційні дії. Наприклад, реєстрація й облік автомобільного транспорту, реєстрація винаходів і відкриттів, суб´єктів підприємницької діяльності, нормативних актів тощо.
До нині сутність та юридична природа реєстраційних дій повністю не з´ясована. Деякі дослідники вбачають у реєстрації тільки елемент технічного обліку. Проте державна реєстрація має не лише інформаційне значення. Її роль головним чином полягає в тому, щоб підтвердити юридичні факти чи їх системи. Очевидно, акт реєстрації є рішенням компетентного органу, що вказує на юридичний стан суб´єкта. Реєстраційні дії мають юридичні наслідки. Так, незареєстровані транспортні засоби не можна експлуатувати, незареестрований нормативний акт не може бути опублікований і розісланий тощо. До інших юридичне значущих дій також належать: прийняття присяги, службове атестування тощо.
5. Здійснення організаційних дій — це повсякденні і різноманітні вияви управлінської дисципліни, які безпосередньо не спричиняють юридичних наслідків. Організаційні дії здійснюються для забезпечення чіткої й ефективної роботи відповідних систем управління. Вони мають внутріуправлінське, внутріапаратне значення. Водночас, вони можуть використовуватися для певного впливу на громадські структури і громадян.
До таких дій можна віднести різні інструктування, наради, семінари, збори, конференції, надання практичної допомоги, розповсюдження позитивного досвіду, проведення контрольних заходів, вивчення громадської думки, розробка заходів щодо впровадження новітніх досягнень науки і техніки тощо.
6. Виконання матеріально-технічних операцій має допоміжний характер. З їх допомогою обслуговується процес управління та інші форми управлінської діяльності, спрямовані на утворення нормальних умов для здійснення адміністративних функцій.
До матеріально-технічних операцій належать дії з підготовки матеріалів для проведення організаційних заходів, видання юридичних актів, діловодство, складання довідок, звітів, оформлення документів тощо. Роль і значення матеріально-технічних операцій не можна зменшувати. Від них багато в чому залежить ефективність управлінської праці.