Адміністративне право України
2.2. Адміністративно-правові норми
Поняття і структура адміністративно-правової норми. Адміністративне право, як і будь-яка інша галузь права, складається з комплексу юридичних норм і може бути представлене як їх організована сукупність. Юридична норма — це правило поведінки, встановлене державою і обов´язкове для всіх суб´єктів права, яким воно адресоване. За допомогою юридичних норм регулюються (встановлюються, змінюються, припиняються) правові відносини, тобто вони виступають регулятивним засобом щодо предмета тієї чи іншої галузі права. Норми концентрують у собі державно-владні веління, за невиконання яких передбачене застосування заходів впливу. Таким чином, головне призначення юридичних норм полягає в тому, щоб забезпечити детальне, точне і визначене нормативне регулювання суспільних відносин.
На підставі цих теоретичних положень адміністративно-правовою наукою сформульовано визначення адміністративно-правової норми.
Адміністративно-правова норма — це обов´язкове правило поведінки, яке встановлене і охороняється державою, метою якого є регулювання суспільних відносин, що виникають, змінюються і припиняються у сфері державного управління.
Наприклад:
• ухилення осіб, які представляють уповноважені трудовим колективом органи, від участі в переговорах щодо укладення колективного договору або умисне порушення встановленого законодавством строку початку таких переговорів тягне за собою накладення штрафу (ст. 41´ КпАП);
• транспортні засоби повинні відповідати вимогам безпеки, охорони праці та екології, державним стандартам, мати відповідний сертифікат (ст. 10 Закону "Про транспорт");
• центральним органом державної виконавчої влади в галузі туризму є Державний комітет України по туризму, повноваження якого визначаються п. 1 ст. 4 Закону "Про туризм" та положенням, що затверджується Кабінетом Міністрів України;
• працівники міліції мають право застосовувати наручники, гумові кийки, засоби зв´язування, сльозоточиві речовини, світлозвукові пристрої відволікаючої дії, пристрої для відкриття приміщень і примусової зупинки транспорту, водомети, бронемашини та інші спеціальні і транспортні засоби, а також використовувати службових собак (п. 1 ст. 4 Закону "Про міліцію").
Норми цієї галузі права конкретизують управлінську волю держави, перетворюють її на обов´язкове правило поведінки для керованих суб´єктів. Вони несуть на собі відбиток суспільних відносин, що становлять предмет галузі, тобто відносин, які складаються у сфері державного управління у зв´язку з виконанням відповідними державними структурами виконавчо-розпорядчих функцій. Відповідно проявляються і певні особливості, характерні для адміністративно-правових норм.
По-перше, в них закріплюються відносини по керуванню, державному контролю і нагляду, а також внутрішньоорганізаційній діяльності.
По-друге, метод впливу адміністративно-правових норм є імперативним, вольовим, державно-владним. Одна із сторін у відносинах, що регулюються даними нормами, завжди представляє державу, а відповідальність за їх недодержання настає перед державою.
По-третє, виконання приписів адміністративно-правової норми гарантується державою за допомогою засобів:
а) організаційних, до яких належать видання норм, створення умов для їх застосування, матеріально-технічне забезпечення тощо; б) роз´яснювальних, до яких належать доведення змісту норми до адресата, підкреслення її значущості та неминучості відповідальності тощо; в) стимулюючих, до яких належить застосування різного роду заохочувальних заходів до тих, хто точно виконує приписи норм; г) примусових, до яких належить притягнення до відповідальності перед державою.
По-четверте, кожна адміністративно-правова норма є органічною частиною всієї галузевої системи і поза цією системою діяти не може. Так, норми, що містяться в ст. 173 КпАП України, якими встановлюється відповідальність за дрібне хуліганство, чинні тільки разом з нормами ст. 12, згідно з якими до адміністративної відповідальності належать особи, які досягли до моменту скоєння правопорушення 16-річного віку, статей 221 і 222, що визначають підвідомчість таких справ, ст. 254, що зобов´язує складати протокол про адміністративне правопорушення, і ст. 255, що визначає осіб, які мають право складати протокол про таке правопорушення та ін.
Провідною соціальною метою адміністративно-правових норм є організація управлінських відносин. Поряд з нею є конкретні або локальні цілі, це зокрема такі:
• інформаційні — досягненням яких забезпечується необхідний зв´язок суб´єкта і об´єкта управління. Норма ніби "говорить", що потрібно від учасників управлінських відносин і тим самим інформує ´їх про належну і можливу поведінку;
• охоронні — спрямовані на забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні. Через їх реалізацію забезпечується чіткість роботи виконавчо-розпорядчих органів, охорона суспільних відносин, честі, гідності, свобод громадян;
• заохочувальні — забезпечується творча активність учасників адміністративно-правових відносин, розвиток їх ініціативи і самостійності у розв´язанні завдань державного управління;
• соціально-моральні — забезпечується формування у громадян, державних службовців, службовців органів місцевого самоврядування відповідної правосвідомості та ставлення до праці, громадського порядку, громадської безпеки, правил співіснування.
Реалізація цільових установлень досягається за допомогою виконання нормами адміністративного права певних функцій (лат. funktio — виконання). Функціями адміністративно-правових норм є:
• забезпечення ефективної діяльності органів державного управління;
• забезпечення честі, гідності, прав, свобод і здоров´я особи;
• охорона системи суспільних відносин матеріальної і нематеріальної сфер;
• виховна;
• взаємодії з нормами інших галузей права;
• взаємодії з неправовими соціальними нормами (мораль, звичаї, корпоративні норми).
Цілі норм та їхні функції тісно між собою пов´язані. Кожна ціль породжує відокремлену функцію системи адміністративно-правових норм, у той же час однією функцією можуть забезпечуватися відразу кілька конкретних цілей. Функції відображають складний механізм життєдіяльності норм у системі державно-управлінських відносин. Як регулятори даної групи суспільних відносин адміністративно-правові норми забезпечують функціонування системи державного управління як у цілому, так і окремих її ланок; визначають той чи інший варіант належної поведінки усіх осіб та організацій; забезпечують і підтримують режим законності і державної дисципліни у суспільних відносинах, що виникають у процесі державно-управлінської діяльності.
Адміністративно-правова норма як юридичне правило поведінки завжди передбачає, що існують умови для її застосування, ті суспільні відносини, на які вона покликана впливати і які, у свою чергу, породжують конкретні правові правовідносини між суб´єктами адміністративного права. Адміністративно-правова норма визначає також права і обов´язки учасників відносин, що регулюються нею, передбачає наслідки, які настають у результаті невиконання або неналежного виконання приписів норми. Такою складністю і багатофункціональністю пояснюється наявність у норм адміністративного права певної структури.
Структура адміністративно-правової норми — це її внутрішня будова, визначений порядок взаємозв´язку, взаємообумовленості і взаємозалежності складових частин норми.
Структура адміністративно-правової норми, як правило, традиційна і складається з трьох компонентів: гіпотези, диспозиції і санкції. Разом з тим, норми адміністративного права можуть містити разом із санкцією і заохочення.
Гіпотеза вказує на фактичні умови, за наявності яких слід керуватися даною нормою. Вона може бути абсолютно визначеною (д осягши 16 років, громадянин зобов´язаний одержати паспорт) або відносно визначеною, тобто містити елементи адміністративного розсуду (містити вказівки на можливість її застосування за розсудом правозастосовника). Такі гіпотези, як правило, містять формулювання: може бути, у разі необхідності, за доцільністю, у певних випадках тощо (військовозобов´язаний, який без поважних причин не з´явився за викликом військкомату, може бути притягнутий до адміністративної відповідальності; у необхідних випадках працівник міліції може перевірити документи, організувати медичний огляд водіїв транспортних засобів; батьки неповнолітніх правопорушників, які без поважних причин не з´явилися за викликом у міліцію, можуть бути піддані примусовому приводу).
Диспозиція — це саме правило поведінки, яке сформульовано у вигляді приписів, заборон, дозволень (16-річно-му громадянину необхідно здійснити низку дій, щоб одержати паспорт; призовник зобов´язаний особисто з´явитися до військкомату).
У нормах адміністративної відповідальності диспозиція часто формулюється у вигляді вказівок або опису діяння, яке тягне за собою накладення стягнення. З караності діяння випливає висновок, що воно забороняється. Наприклад:
• пошкодження внутрішнього обладнання пасажирських вагонів, скла локомотивів і вагонів — тягне за собою накладення штрафу;
• невиконання особами, які перебувають на повітряному судні, розпоряджень командира судна — тягне за собою попередження або накладення штрафу;
• порушення правил фотографування, кінозйомки і користування засобами радіозв´язку з борту повітряного судна — тягне за собою попередження або накладення штрафу.
Санкція вказує на вплив, який застосовується державою у випадку порушення тих чи інших правил, передбачених нормою, тобто це конкретний захід дисциплінарного або адміністративного примусу. Наприклад:
• порушення санітарно-гігієнічних правил і норм — тягне за собою накладення штрафу;
• жорстоке поводження з тваринами, що спричинило їх загибель або каліцтво, а так само мучення тварин — тягнуть за собою попередження або накладення штрафу.
Треба зазначити, що не всі норми містять санкцію. Так, норми, що регулюють управлінську діяльність, виходять з того, що взаємовідносини між вищестоящими, нижчестоящими адміністративно-управлінськими працівниками будуються на засадах дисциплінарної влади. Санкції у даному випадку містяться у нормах загального характеру, що належать інституту державної служби. Наприклад:
• за анонімними повідомленнями, заявами та скаргами службове розслідування не проводиться;
• неповнолітніх тримають у школах і професійних училищах соціальної реабілітації у межах встановленого судом терміну, але не більше трьох років;
• службові особи митних органів зобов´язані не допускати порушень трудової дисципліни, а також вчинків, несумісних зі статусом працівника митної служби, виявляти пильність, зберігати державну, службову та комерційну таємниці.
Вище вже зазначалося, що адміністративно-правові норми можуть містити і такий елемент, як заохочення. Питання про заохочення як складовий елемент юридичної норми в теорії права майже не розглядається, на жаль не досліджується воно і в літературі, присвяченій проблемам адміністративного права. У той же час вченими-адміністративістами приділяється достатня увага заохоченню як одній з форм переконання.
Заохочення як елемент правової норми — це публічне визнання заслуг юридичної і фізичної особи у виконанні адміністративно-правових або громадських обов´язків. Такі заслуги формулюються (перелічуються), як правило, в диспозиції норми. Підставою для заохочення є визначені нормою права на дії (поведінку), що стимулюються державою. Наприклад, "Положення про дисципліну працівників залізничного транспорту" містить таку норму: "за зразкове виконання службових обов´язків та ініціативність у роботі для працівників залізничного транспорту встановлюються такі види заохочення: оголошення подяки; преміювання; нагородження цінним подарунком; нагородження почесною грамотою; присвоєння звання кращого працівника за фахом; нагородження нагрудним знаком; нагородження нагрудним значком "Почесному залізничнику".
Види адміністративно-правових норм. У зв´язку з тим, що адміністративно-правові норми різняться за своєю регулюючою спрямованістю, своїм юридичним змістом, їх класифікують за видами.
Найпоширенішими є наведені нижче класифікації.
1. За спрямованістю змісту:
а) такі, що закріплюють порядок утворення і правовий стан суб´єктів. Наприклад:
• Державну адміністрацію утворює Президент України;
• Державну митну службу України створює Президент України. Положення про Державну митну службу України затверджує Президент України;
• територіальні митні управління створюються Кабінетом Міністрів України. Створення, реорганізація і ліквідація митниць та інших митних установ здійснюється Державною митною службою України за погодженням з Міністерством фінансів України;
• Державне патентне відомство України Державного комітету України з питань науки та інтелектуальної власності (Держпатент України) здійснює функції центрального органу державної виконавчої влади в сфері правової охорони промислової власності;
• Державний комітет рибного господарства України є центральним органом державної виконавчої влади, підвідомчим Кабінету Міністрів України, і входить до складу агропромислового комплексу України;
• Державний комітет України по туризму (Держкомтуризм) є центральним органом державної виконавчої влади, підвідомчим Кабінету Міністрів України;
б) такі, що визначають форми і методи управлінської діяльності, наприклад:
• головними завданнями Держпатенту України є: розробка ефективних форм і методів державного регулювання відносин у сфері охорони промислової власності; забезпечення фізичних та юридичних осіб інформацією про об´єкти промислової власності;
• Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи відповідно до покладених на нього завдань: установлює форми і правила, бере участь у розробці стандартів щодо регулювання використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища від забруднення та іншого шкідливого впливу, забезпечення екологічної безпеки, визначає критерії, затверджує норми і правила з ядерної та радіаційної безпеки, транспортування і зберігання ядерних матеріалів і радіоактивних речовин, поводження з відходами, фізичного захисту ядерних матеріалів, конструювання та експлуатації обладнання атомних станцій та джерел іонізуючих випромінювань;
• службові особи митних органів при виконанні покладених на них обов´язків взаємодіють з представниками органів державної виконавчої влади, місцевого і регіонального самоврядування, правоохоронних органів, підприємств, установ та організацій;
в) такі, що встановлюють порядок проходження державної служби, права і обов´язки державних службовців.
Як відомо, в Україні діє Закон від 16 грудня 1993 p. "Про державну службу", яким визначається порядок проходження державної служби в державних органах та їх апараті (розділ IV). Стаття 24, регламентуючи проходження державної служби, наголошує: "Прийняття на державну службу, просування по ній службовців, стимулювання їх праці, вирішення інших питань, пов´язаних із службою, проводиться відповідно до категорії посад службовців, а також згідно з рангами, які їм присвоюються".
Цим же Законом визначаються правові обов´язки державних службовців:
• основними обов´язками державних службовців є: додержання Конституції України та інших актів законодавства України; забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції; недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина; безпосереднє виконання покладених на них службових обов´язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників;
• основні права державних службовців такі: користуватися правами і свободами, які гарантуються громадянам України Конституцією і законами України; брати участь у розгляді питань і прийнятті в межах своїх повноважень рішень; одержувати від державних органів, підприємств, установ і організацій, органів місцевого та регіонального самоврядування необхідну інформацію з питань, що належать до їх компетенції.
Закон також вказує, що конкретні обов´язки та права державних службовців визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і відображаються у посадових положеннях та інструкціях, що затверджуються керівниками відповідних державних органів у межах закону та їх компетенції;
г) такі, що визначають способи і порядок забезпечення законності в державному управлінні, наприклад:
• Держмитслужба контролює відповідно до законодавства України проведення митними органами дізнання у справах про контрабанду та здійснення ними провадження у справах про порушення митних правил;
• Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи України здійснює державний контроль: за додержанням вимог законодавства з питань охорони навколишнього природного середовища, ядерної та радіаційної безпеки; за використанням і охороною земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища і природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони України, природних територій та об´єктів природно-заповідного фонду України; додержанням норм і правил екологічної, ядерної і радіаційної безпеки об´єктів ядерної енергії; додержанням правил зберігання, транспортування, застосування та поховання токсичних радіоактивних та інших особливо небезпечних речовин і матеріалів, засобів захисту рослин і мінеральних добрив, промислових і побутових відходів;
д) такі що регулюють управління окремими галузями (соціально-культурною, адміністративно-політичною тощо), державними функціями і територіями, наприклад:
• Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи України відповідно до покладених на нього завдань: здійснює комплексне управління та регулювання в галузі охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення регулювання екологічної, ядерної та радіаційної безпеки;
• обласна. Київська, Севастопольська міська державна адміністрація (далі — державна адміністрація) є органом державної виконавчої влади відповідно в області, містах Києві, Севастополі;
е) норми, що встановлюють права і обов´язки громадян у сфері виконавчої і розпорядчої діяльності держави, у тому числі адміністративну відповідальність за порушення громадянами своїх обов´язків. Це право на об´єднання в політичні партії і громадські організації, право на внесення пропозицій щодо поліпшення діяльності органів управління тощо.
2. За адресами або суб´єктами:
• адресовані органам державно-виконавчої влади;
• адресовані іншим державним виконавчо-розпорядчим органам;
• адресовані державним службовцям;
• адресовані державним підприємствам, закладам, організаціям;
• адресовані недержавним об´єднанням, підприємствам, закладам;
• адресовані громадянам.
Наприклад, міністерства та інші центральні органи державної виконавчої влади, підприємства, установи, організації, господарські об´єднання, а також громадяни, яким у встановленому порядку надано право виготовляти, при-дбавати, зберігати, перевозити і використовувати предмети, матеріали і речовини, відкривати підприємства, майстерні та лабораторії, на які поширюється дозвільна система, повинні забезпечити їх належну охорону і правильне використання у господарській діяльності.
3. За формою припису:
- зобов´язуючі (приписні) — ці норми зобов´язують здійснювати певні дії при виникненні передбачених ними умов. Наприклад, під час прийому на роботу організація зобов´язана видати наказ; у разі одержання скарги громадянина орган управління зобов´язаний розглянути її в певний термін; для здійснення певних видів діяльності підприємства зобов´язані одержати ліцензію; підприємства, заклади, організації зобов´язані подавати податковим органам звіти за встановленою формою тощо;
- заборонні — ці норми забороняють вчинення тих чи інших дій в умовах, які нею визначені. Заборони можуть мати або загальний, або спеціальний характер, Наприклад, заборона вчиняти дії, що підпадають під ознаки адміністративного правопорушення, є загальною, а заборона міліції застосовувати спеціальні засоби щодо неповнолітніх — спеціальною;
- повноважні (дозвільні, диспозитивні) — ці норми уповноважують адресата (або дозволяють йому) діяти в рамках вимог норми за своїм розсудом, проте, підкоряючись правовому режиму, який нею встановлено. Фактично ці норми надають адресату вибір: або чинити певні дії, або не чинити їх. Конкретний юридичний зміст цих норм залежить від особливостей їх адресата.
Так, громадянину надається можливість самостійно вирішувати питання реалізації свого права на скаргу. Він може, на свій розсуд, подати або не подати скаргу на неправомірні дії посадових осіб.
Аналогічним чином такі норми регулюють компетенцію підприємств, надаючи можливість вибирати той чи інший вид діяльності. Однак, якщо вибір зроблено, то підприємство повинно функціонувати у певному правому режимі. Так, адміністративно-правовою нормою передбачається, що виробництво алкогольних напоїв здійснюється суб´єктами підприємницької діяльності незалежно від форм власності за наявності спеціального дозволу (ліцензії).
Якщо адресатом є виконавчі органи, то ситуація, не змінюючись за суттю, набуває особливого юридичного забарвлення. У виконавчого органу немає свободи розсуду, характерної для громадянина, тобто відсутня свобода вибору варіанта поведінки. Його поставлено у значно жорсткіші рамки, на нього покладено певні обов´язки, для реалізації яких надано певні повноваження; використання цих повноважень у конкретній ситуації одночасно є юридичним обов´язком, ухилитися від виконання якого він не має права. Так, орган, що порушує питання про адміністративне правопорушення, зобов´язаний визначити правопорушнику міру стягнення, як це передбачено адміністративно-правовою нормою даного типу. Проте вибір конкретної міри стягнення (штраф, попередження тощо) здійснюється цим органом на свій розсуд. Такий розсуд зветься адміністративним.
Під адміністративним розсудом розуміють прояв ініціативи з боку виконавчого органу при виборі засобів реалізації своєї компетенції у межах умов, передбачених :нормою:
- стимулюючі (заохочувальні) — це норми, що забезпечують за допомогою засобів матеріального або морального впливу належну поведінку учасників управлінських відносин, встановлюють різні пільги (наприклад, у сфері оподаткування). Так, постановою Кабінету Міністрів України встановлена така стимулююча норма: не застосовувати до підприємств з іноземними інвестиціями фінансових санкцій за несплату податку на додану вартість у період з 18 лютого до 19 червня 1995 року;
- рекомендаційні — особливість правової природи цих норм у тому, що рекомендації, саме вони містяться у таких нормах, як правило, не мають юридично-обов´язкового характеру. Такого роду норми не містять у собі прямо виражених приписів, а дають можливість пошуку найбільш доцільних варіантів розв´язання завдань, що виникають. Наприклад: рекомендувати сільськогосподарським виробникам насіння буряку і цукровим заводам у 1996 p. ведення зустрічної торгівлі за оптово-відпускними цінами у межах таких норм ... (постанова Кабінету Міністрів).
4. За галузевою належністю:матеріальні — характеризуються тим, що юридичне закріплюють комплекс обов´язків і прав, а також відповідальність учасників управлінських відносин, тобто фактично їх адміністративно-правовий статус. У них знаходить вияв той правовий режим, у рамках якого повинна функціонувати система державного управління. Такі норми нерідко називають статичними; процесуальні — регламентують динаміку державного управління і пов´язаних з ними управлінських відносин. Ними визначається порядок прийому, розгляду, вирішення скарг і заяв, порядок провадження у справах про адміністративні правопорушення тощо. їх призначення — визначати порядок реалізації юридичних обов´язків і прав, встановлених матеріальними нормами.
5. За межею дії: у просторі — дія норм у просторі передбачає територію, на яку поширюється їх юридична сила. У деяких випадках адміністративно-правові норми можуть бути міжтериторіальними, приміром, відомчі норми органів управління транспортом; територією дії норм можуть бути окремі економічні зони. Наприклад, підтримати ініціативу Кабінету Міністрів України і створити в порядку експерименту строком на п´ять років Північнокримську експериментальну економічну зону "Сиваш" в адміністративних межах міст Красноперекопськ, Армянськ та Красноперекоп-ського району Автономної Республіки Крим.
Можливий "вихід" таких норм за межі державного кордону, коли вони регламентують діяльність українських організацій і громадян за кордоном; у часі: дія адміністративно-правових норм у часі може обмежуватися будь-якими термінами (строкові норми) або не обмежуватися (безстрокові норми).
Прикладами строкових норм є: норми, що містяться в документах, які регламентують питання постачання продукції державі, розміщення державних замовлень, формування державних контрактів. Як правило, вони діють протягом календарного року; Північнокримська експериментальна економічна зона "Сиваш" утворена терміном на 5 років.
6. За ступенем загальності:
- загальні — мають загальне значення, наприклад: документами, які підтверджують громадянство України, є паспорт громадянина України, а для осіб до 16 років — свідоцтво про народження;
- міжгалузеві — регулюють яку-небудь одну функцію в усіх галузях (норми міжгалузевого управління), наприклад, контроль за додержанням антимонопольного законодавства у процесі приватизації здійснюється Антимонопольним комітетом України;
- галузеві — регулюють відносини у межах однієї галузі. Здебільшого це норми галузевих міністерств та відомств. Такий саме характер мають норми, що містяться у законах, відповідних документах Президента України, Кабінету Міністрів України, якщо їх вплив не виходить за межі конкретної галузі. Наприклад: колективне сільськогосподарське підприємство (далі — підприємство) є добровільним об´єднанням громадян у самостійне підприємство для спільного виробництва сільськогосподарської продукції і товарів і діє на засадах підприємництва та самоврядування;
- місцеві — норми місцевих органів державної виконавчої влади, а також місцевого самоврядування.
7. За повнотою викладених велінь:
- визначені;
- бланкетні (відсильні), наприклад, посадові особи міліції мають право у випадках, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення, накладати адміністративні стягнення або передавати матеріали про адміністративні правопорушення на розгляд інших державних органів, товариських судів, громадських об´єднань або трудових колективів.
8. За юридичною силою:
- викладені в законах;
- викладені в указах;
- викладені в постановах;
- викладені в рішеннях;
- викладені в наказах тощо.
Реалізація адміністративно-правових норм. Встановлені адміністративно-правові норми виконують свої функції тільки у тому разі, якщо вони реалізуються. Реалізація норм означає практичне використання правил поведінки, що містяться в них, з метою регулювання управлінських відносин, тобто втілення у життя волевиявлення, яке вони містять.
Відомо кілька підходів до питання про реально існуючу кількість способів реалізації адміністративно-правових норм. Найчастіше виділяють чотири способи: виконання, використання, додержання, застосування. Рідше виділяють тільки два способи: застосування і виконання, а використання і додержання розглядаються як форми виконання. Однак практика показує, що перший варіант краще відображає її потреби, та й у теоретичному розумінні переконливіший.
Виконання — це активна поведінка суб´єкта адміністративних правовідносин щодо виконання юридичних обов´язків. До даного варіанта реалізації адміністративно-правових норм належать такі дії, як сплата податків, подання звітів, здійснення реєстрації, одержання паспорта тощо.
Використання — це активна поведінка суб´єкта адміністративних правовідносин щодо здійснення наданих йому юридичних прав (можливостей). Діями щодо використання адміністративно-правових норм є: подання скарги, заява про відпустку, використання наданих державою пільг тощо.
Додержання — це пасивна поведінка суб´єкта адміністративних правовідносин, який не допускає порушень адміністративно-правових заборон.
Застосування — це діяльність державних виконавчо-розпорядчих органів з вирішення управлінських справ і видання індивідуальних юридичних актів, що грунтуються на вимогах матеріальних або процесуальних норм.
У юридичній літературі неодноразово зазначалося, що неправильне застосування норм кримінального, кримінально-процесуального, цивільного та інших галузей права завдає суспільству значної шкоди. На жаль, про наслідки неправильного застосування норм адміністративного права згадується значно рідше. Неправильне їх застосування завдає шкоди не менше, а інколи навіть і більше.
Неправильне тлумачення норм адміністративного права, необ´єктивна оцінка фактичних обставин справи, до яких застосовується норма, видання незаконного, необгрунтованого, недоцільного акта реалізації норми завдає шкоди не тільки окремій особі, а й колективам людей, суспільству в цілому. Це пояснюється особливою значущістю управлінських відносин, що регулюються адміністративно-правовими нормами. Вони торкаються інтересів громадян, організацій, закладів, підприємств, цілих галузей і сфер управління, а різні реорганізації управлінських структур коштують платникам податків великих сум. На жаль, великі й малі реорганізації державно-управлінських структур в Україні перетворилися на безперервний процес (чого коштують тільки зміни у системі місцевих органів державної виконавчої влади). Сюди ж треба віднести прийняття слабо продуманих нормативних актів, найбільш характерним з яких став декрет Кабінету Міністрів "Про довірчі товариства" від 17 березня 1993 р (сумно-відомі "трасти").
Усе це свідчить про те, наскільки важливо додержуватися основних вимог щодо застосування адміністративно-правових норм.
До таких вимог належать законність, обгрунтованість, доцільність.
Законність застосування норм полягає в тому, що компетентні органи і посадові особи в процесі вирішення управлінської справи зобов´язані застосовувати норму тільки в межах своїх повноважень і відповідно до її змісту. Порушення цих правил може призвести до шкідливих наслідків.
Разом з тим, на практиці відомі випадки, коли формальне додержання нормативних приписів, без всебічної оцінки обставин справи, дискредитує державні органи та їх діяльність. Законність вимагає суворо додержуватися встановленого процесуального порядку застосування норм. Це не пуста формальність, а необхідність, адже правильно зрозумілі й виконані умови застосування норми — гарантія охорони інтересів громадян, органів управління, підприємств, організацій.
Законність — це не тільки право, а й обов´язок органів управління та їх посадових осіб застосовувати адміністративно-правові норми. Незастосування норми, у випадках, коли це приписується законом, означає порушення законності.
Обгрунтованість — ця вимога звернена до фактичних основ застосування адміністративно-правової норми. Предметом зацікавлення суб´єкта застосування норми повинні бути не тільки факти (події, дії, обставини), для регулювання яких застосовується норма, а й уся інформація про них, про саме явище, зовнішні умови, в яких воно перебуває.
Вимога обфунтованості зобов´язує суб´єкта правозастосування вирішувати справу після всебічної перевірки фактів. Сумнівні і неперевірені обставини не можуть бути покладені в основу рішення у справі, не повинні братися до уваги.
Вимога обгрунтованості тісно пов´язана із законністю.
Цей зв´язок полягає в тому, що повне і всебічне дослідження обставин справи є неодмінною умовою законності.
Доцільність. Суб´єкт застосування адміністративно-правової норми, з´ясувавши її зміст і розібравшись у фактичних обставинах справи, зобов´язаний прийняти найбільш доцільне рішення. Доцільність застосування норми — це оптимальний шлях досягнення мети, передбаченої нормою. Таким чином, йдеться про доцільність у рамках законності.
Доцільність органічно пов´язана із законністю і обгрунтованістю, однак, співпадає з ними не завжди. Тобто доцільність може виступати як самостійна категорія, мати самостійне значення, відігравати у правозастосуванні самостійну роль.
Про це свідчить та обставина, що в управлінській практиці нерідко трапляються випадки відміни законних актів управління внаслідок їх недоцільності. Як приклад можна розглядати рішення про відміну окремих нормативних актів, що регулюють правовідносини у певній сфері, у зв´язку з прийняттям нормативного документа, який сприяє комплексному і системному здійсненню цього процесу.
Так, постановою Кабінету Міністрів України № 56 від 12 січня 1996 p. у зв´язку з прийняттям Водного кодексу група нормативних актів визнана такими, що втратили силу.
Аналіз законності, обгрунтованості і доцільності як найважливіших вимог, які мають дотримуватися в процесі застосування адміністративно-правових норм, свідчить, що вони, з одного боку, знаходяться у нерозривній єдності, а з другого — кожна з них має самостійне значення.
Процес реалізації адміністративно-правових норм нині далекий від ідеального. Такий його стан є характерним наслідком кризової ситуації у державі. В механізмі адміністративно-правового регулювання ця ситуація проявляється у недієздатності багатьох адміністративно-правових норм, великій кількості правопорушень адміністративного і дисциплінарного характеру, в управлінській "суверенізації", що призводить до практичного ігнорування багатьох норм у регіонах і на місцях.