Бюджетна система України

8.1. Місцеві бюджети та їх роль у бюджетній системі України

Місцеві бюджети сформувалися разом з виникненням органів місцевого самоврядування. Вони є у федеральних і унітарних державах. Значний вплив на функціонування місцевих бюджетів має державний устрій та національні особливості організації місцевого самоврядування.

Місцеві бюджети — це фонди грошових коштів, призначені для реалізації завдань і функцій, покладених на органи самоврядування. За рахунок фондів грошових коштів місцевих бюджетів — складової бюджетної системи держави і фінансової бази діяльності органів самоврядування — забезпечується фінансування заходів економічного і соціального розвитку на відповідній території. Згідно з ст. 43 Конституції України місцеві органи самоврядування здійснюють управління майном, що є у комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і здійснюють контроль за їх виконанням; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і здійснюють контроль за їх виконанням; встановлюють місцеві податки та збори відповідно до закону; утворюють, реорганізовують та ліквідують комунальні підприємства, організації, установи.

У процесі виконання своїх завдань і функцій між місцевими бюджетами, з одного боку, та юридичними і фізичними особами, що Функціонують на даній території, — з іншого, складаються економічні відносини щодо мобілізації і витрачання грошових коштів цих бюджетів. Крім того, між місцевими бюджетами різних рівнів та між ними і державним бюджетом виникають економічні відносини, зумовлені перерозподілом фінансових ресурсів. Останнє пов´язане з необхідністю забезпечення ефективного функціонування кожного бюджету.

Структурна будова місцевих бюджетів включає бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування, якими є бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об´єднань.

Роль місцевих бюджетів значною мірою визначається обсягом валового внутрішнього продукту, що перерозподіляється через них. Так, у 2000 р. через видатки місцевих бюджетів перерозподілилося 10,0% ВВП, у 2001 p.- 10,9%, у 2002 p.- 11,0%, у 2003 p. - 11,9%.

У місцевих бюджетах зосереджувалося у 2000 р. 35,3% обсягу витрат зведеного бюджету, у 2001 р. — 40,3%, у 2002 р. — 41,1%, у 2003 p.— 41,4% (див. табл. 8.1).

Таблиця 8.1

Частка місцевих бюджетів у валовому внутрішньому продукті та видатках зведеного бюджету України у 2000—2003 рр.

Рік	Обсяг ВВП, млн грн	Видатки бюджетів, млн. грн.	Частка видатків місцевих бюджетів, %
	млн. грн.	Зведеного	Місцевих	У ВВП	У зведеному бюджеті
2000	170070	48148,6	16994,0	10,0	35,3
2001	204190	55528,0	22358,0	10,9	40,3
2002	225810	60318,9	24788,8	11,0	41,1
2003	264165	75792,5	31401,6	11,9	41,4

Частка місцевих бюджетів у перерозподілі валового внутрішнього продукту та у зведеному бюджеті відіграє не лише економічну і соціальну, але і важливу політичну роль. Вона показує рівень участі місцевого самоврядування у виконанні завдань соціально-економічного розвитку суспільства та певну обмеженість сфери функціонування центральних органів влади. У цьому проявляється важлива передумова побудови демократичної держави із самостійною і незалежною діяльністю органів місцевого самоврядування, наближуючи Україну до Європейської спільноти. Саме основні положення Європейської хартії щодо функціонування бюджетів місцевого самоврядування передбачають:

—місцева влада має право на свої власні фінансові ресурси;

—обсяг фінансових ресурсів має відповідати функціям, які виконує місцева влада;

—місцева влада має право вільно розпоряджатися власними фінансовими ресурсами;

—частина фінансових ресурсів має формуватися за рахунок місцевих податків і зборів;

—місцева влада уповноважена встановлювати розміри місцевих податків і зборів у межах закону;

—порядок формування фінансових ресурсів має бути гнучким і забезпечувати відповідність наявних ресурсів зростанню вартості виконання завдань місцевої влади;

—захист слабкої у фінансовому розумінні місцевої влади проводиться за допомогою процедур усунення фінансових диспропорцій (фінансового вирівнювання);

—перевага у виборі форм фінансової допомоги надається дотаціям, які не призначаються для фінансування конкретних проектів і не обмежують свободи місцевої влади.

Україна приєдналася до Європейської хартії у 1996 р. Тепер до Європейської хартії місцевого самоврядування приєдналося понад ЗО країн.

Забезпечення незалежності органів місцевого самоврядування значною мірою визначається рівнем їх фінансової самостійності. Саме фінансова самостійність характеризує незалежність держави в цілому, можливості її економічного розвитку, рівень демократизації і свободи громадян. Успішний розвиток держави може відбуватися лише за умови надання гарантій фінансової незалежності органам місцевого самоврядування.

1) Для забезпечення фінансування розширеного відтворення на відповідній території у складі місцевих бюджетів формується бюджет розвитку, який є складовою спеціального фонду місцевих бюджетів. відповідно до ст. 71 Бюджетного кодексу України до джерел формування бюджету розвитку місцевих бюджетів належать: кошти від відчуження майна, яке перебуває у комунальній власності, в тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення;

2) надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади;

3)кошти від повернення позик, які надавалися з відповідного бюджету до набрання чинності згідно з Бюджетним кодексом України, та відсотки, сплачені за користування ними;

4) кошти, які передаються з іншої частини місцевого бюджету за рішенням відповідної ради;

5) запозичення, здійснені у порядку, визначеному Бюджетним кодексом та іншими законами України;

6) субвенції з інших бюджетів на виконання інвестиційних проектів.

До витрат бюджету розвитку місцевих бюджетів належать:

1) погашення основної суми боргу відповідно Автономної Республіки Крим і місцевого самоврядування;

2) капітальні вкладення;

3) внески органів влади Автономної Республіки Крим і органів місцевого самоврядування у статутні фонди суб´єктів підприємницької діяльності.

Бюджет розвитку місцевих бюджетів є складовою спеціального фонду місцевих бюджетів. При цьому бюджет Автономної Республіки Крим і міські бюджети можуть прийматися з дефіцитом лише у частині дефіциту бюджету розвитку. Дефіцит бюджету Автономної Республіки Крим та міських бюджетів може покриватися за рахунок запозичень. Затвердження обласних, районних, районних у містах, сільських і селищних бюджетів із дефіцитом не допускається. Водночас відповідно до ст. 73 Бюджетного кодексу України передбачаються позики місцевим бюджетам. Зокрема, для покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання загального фонду місцевого бюджету, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи відповідної ради можуть отримувати короткотермінові позички у фінансово-кредитних установах на термін до трьох місяців, але у ме жах поточного бюджетного періоду. Порядок отримання таких позичок визначається Міністерством фінансів України. Надання позичок з одного бюджету іншому забороняється.

Запозичення до місцевих бюджетів здійснюються на визначену мету і підлягають обов´язковому поверненню. Запозичення до відповідних бюджетів можуть бути здійснені лише до бюджету розвитку. Держава не несе відповідальності за зобов´язаннями щодо запозичень до місцевих бюджетів. Видатки на обслуговування боргу здійснюються за рахунок коштів загального фонду бюджету. Видатки на обслуговування боргу місцевих бюджетів не можуть щорічно перевищувати 10% видатків від загального фонду відповідного місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується обслуговування боргу.

Якщо у процесі погашення основної суми боргу та платежів щодо його обслуговування, обумовленої договором між кредитором та позичальником, має місце порушення графіка погашення з вини позичальника, відповідна рада не має права здійснювати нові запозичення протягом 5 наступних років. Порядок здійснення запозичень до місцевих бюджетів встановлюється Кабінетом Міністрів України відповідно до умов, визначених Бюджетним кодексом України.

Визначені у Бюджетному кодексі України джерела надходження до бюджету розвитку місцевих бюджетів не забезпечують їх наповнення достатніми фінансовими ресурсами, обмежують самостійність місцевих органів влади щодо проведення власної бюджетної політики і стимулювання соціально-економічного зростання. Тому економісти вважають за необхідне розширити надходження до бюджету розвитку місцевих бюджетів за рахунок таких джерел:

- доходів місцевого бюджету від використання та приватизації об´єктів комунальної власності, створених у результаті фінансування інвестиційних проектів за рахунок коштів бюджету розвитку;

- частини надходжень від зовнішньоекономічної діяльності, встановленої рішенням відповідної ради про місцевий бюджет;

- частини надходжень грошових коштів від власної діяльності бюджетних установ і організацій, які утримуються за рахунок коштів місцевих бюджетів, визначеної відповідною радою про місцевий бюджет.

Економічне обґрунтування розмірів ресурсів, які підлягають Мобілізації до бюджетів самоврядування, потребує достовірної інформації про утворення і рух фінансових ресурсів на певній території. Для цього вважається доцільною розробка зведеного територіального фінансового балансу, який відображає джерела ресурсів і напрями їх використання у цілому на відповідній території незалежно від форм власності та рівня підпорядкованості суб´єктів господарювання. Складання балансу має стати невід´ємною складовою роботи із складання, розгляду і затвердження бюджету самоврядування. Для цього потрібно визначити і організувати форми надходження планової та звітної інформації від суб´єктів господарювання.

Пріоритетним у сфері місцевих бюджетів і регулюванні міжбюджетних відносин є формування бюджетної політики, спрямованої на забезпечення гармонійного поєднання принципів бюджетного унітаризму з елементами децентралізації. Регулювання міжбюджетних відносин і вдосконалення порядку розподілу трансфертів із Державного бюджету має відбуватися на основі прозорих та об´єктивних критеріїв, що ґрунтуються на чіткому розмежуванні бюджетних повноважень і стабільній системі закріплення за бюджетами джерел доходів. Розмежування функцій і повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування різних рівнів, у тому числі й у сфері міжбюджетних відносин, має відповідати положенням та принципам схваленої Указом Президента України Концепції державної регіональної політики. Складовою бюджетної політики є впорядкування взаємовідносин між місцевими бюджетами щодо розмежування повноважень між місцевими органами виконавчої влади, обласними та районними органами місцевого самоврядування територіальних громад щодо формування бюджетів.

Починаючи з 2002 р. у складі Державного бюджету окремо затверджуються обсяги трансфертів для бюджету Автономної Республіки Крим, обласних бюджетів, бюджетів міст Києва та Севастополя, міст республіканського й обласного значення і бюджетів районів.