Бюджетна система України
6.1. Економічний зміст видатків бюджетів в Україні, їх склад та структура
Видатки бюджетів різних рівнів відображують економічні відносини, що виникають у зв´язку з розподілом фінансових ресурсів держави та їх використанням за галузевим, територіальним та цільовим призначенням. Це грошові кошти, що спрямовуються на здійснення програм та заходів, передбачених відповідними бюджетами. Видатки бюджетів безпосередньо пов´язані з доходами. З одного боку, обсяг видатків обмежується бюджетними надходженнями, тобто доходами, які визначаються економічними можливостями держави. З іншого боку, видатки можуть впливати на доходи, сприяючи розвитку виробництва, науково-технічному прогресу тощо.
Видатки бюджетів класифікуються за чотирма ознаками:
а) функціональна класифікація;
б) економічна класифікація;
в) відомча класифікація;
г) програмна класифікація.
Функціональна класифікація здійснюється відповідно до основних функцій держави. При цьому виділяються три рівні функціональної класифікації:
- перший рівень — розділи, що визначають видатки бюджетів на здійснення загальних функцій держави (загальнодержавні функції, оборона, громадський порядок тощо);
другий рівень — підрозділи та групи, що конкретизують напрямки спрямування коштів бюджету на здійснення відповідних функцій держави, Автономної Республіки Крим чи органів місцевого самоврядування в межах відповідних розділів (розділ «Загальнодержавні функції», підрозділ «Фінансова та фіскальна діяльність», «Зовнішньоекономічна діяльність» тощо);
- третій рівень — відображає цільові видатки за конкретними напрямками діяльності головних розпорядників бюджетних коштів у межах відповідних підрозділів (розділ «Загальнодержавні функції» — перший рівень, підрозділ «Фінансова та фіскальна діяльність» — другий рівень, конкретні напрямки спрямування коштів головних розпорядників кредитів: окремі державні податкові адміністрації — третій рівень).
Економічна класифікація видатків бюджетів відображає предметно-цільове призначення коштів. Вона визначає чотири групи конкретного спрямування коштів:
а) поточні видатки, які відображають усі платежі бюджету, що спрямовуються на поточні цілі. Поточні видатки — це витрати бюджетів на фінансування мережі підприємств, установ, організацій і органів управління у бюджетному році та витрати на фінансування заходів із соціального захисту населення тощо;
б) капітальні видатки, які спрямовуються на придбання основного капіталу, створення державних запасів і резервів, землі і нематеріальних активів, а також капітальні трансферти;
в) нерозподілені видатки, які є видатками з резервних фондів Кабінету Міністрів України та фондів непередбачених видатків Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, обласних та місцевих адміністрацій, виконкомів місцевих рад;
г) кредитування з вирахуванням погашених коштів, які відображають платежі бюджетів усіх рівнів з метою проведення економічної політики, в результаті чого у них виникають фінансові вимоги до інших суб´єктів господарської діяльності. При здійсненні кредитування обов´язковою умовою є зобов´язання щодо повернення коштів.
Відомча класифікація видатків бюджету дає можливість у кожній групі бюджетних видатків виділити безпосередніх розпорядників коштів: конкретне міністерство, державний комітет, державне відомство або іншу юридичну особу, якій виділяються асигнування з бюджету.
Бюджетне фінансування — це форма централізованого виділення фінансових ресурсів юридичним і фізичним особам на проведення заходів, передбачених бюджетом. Бюджетне фінансування здійснюється за такими принципами:
- цільовий характер використання бюджетних коштів;
- отримання максимального ефекту від використання бюджетних коштів на основі нормування витрат та мінімального обсягу державних витрат щодо отримання результату;
- поєднання власних, кредитних та бюджетних джерел фінансування;
- безповоротність та безоплатність надання бюджетних коштів.
Бюджетне фінансування може здійснюватися у таких формах:
а) кошторисне фінансування окремих бюджетних програм — закладів, установ і організацій бюджетної сфери;
б) трансферти населенню;
в) бюджетні кредити юридичним особам, включаючи податкові кредити на сплату податків;
г) субвенції і субсидії фізичним і юридичним особам;
д) бюджетні інвестиції у статутний капітал діючих або новостворених юридичних осіб;
є) бюджетні позики державним позабюджетним фондам;
є) розподіл міжбюджетних трансфертів у формі дотацій вирівнювання, субвенцій, дотацій;
ж) кредити іноземним державам.
Програмна класифікація видатків бюджетів застосовується при формуванні бюджетів за програмно-цільовим методом і щорічно визначається у Законі «Про Державний бюджет України». Обов´язковою умовою формування програмної класифікації видатків Державного бюджету є прив´язування конкретної бюджетної програми до функціональної класифікації. Останнє забезпечує можливість автоматичного групування показників бюджетних програм за функціональною класифікацією.
За основу визначення бюджетної програми здебільшого беруться бюджетні призначення окремого головного розпорядника за функціональною класифікацією, виявляється його організаційна структура, визначається мета бюджетної програми, яку необхідно досягнути, та завдання, які потрібно виконати для досягнення визначеної мети за рахунок коштів бюджетного фінансування.
Видатки Державного бюджету України на фінансування заходів економічного і соціального розвитку держави включають:
- фінансування загальнодержавних централізованих програм підтримання життєвого рівня населення і заходів щодо соціального захисту населення;
- фінансування заходів у галузі освіти, культури, науки, охорони здоров´я, фізичної культури, соціального забезпечення та молодіжної політики;
- фінансування виробничого і невиробничого будівництва, геологорозвідувальних та проектно-пошукових робіт;
- утримання національної оборони;
- охорону довкілля;
- утримання правоохоронних і митних органів, органів Державного казначейства, податкової і контрольно-ревізійної служб, служби захисту прав споживачів;
- утримання органів державного управління: законодавчої, виконавчої, судової влади та прокуратури;
- фінансування зовнішньоекономічної та зовнішньополітичної діяльності;
- виплата всіх видів пенсій, коштів, спрямованих на захист громадян, які постраждали від Чорнобильської катастрофи, виплата допомоги з безробіття, на професійне навчання вивільнюваних працівників і незайнятого населення та заходи для створення додаткових робочих місць;
- створення та поповнення державних матеріальних та фінансових резервів;
- обслуговування внутрішнього і зовнішнього боргів та їх повернення;
- інші заходи, що фінансуються з Державного бюджету України згідно з діючими законами України.
У Державному бюджеті України в обов´язковому порядку передбачається резервний фонд Кабінету Міністрів України у розмірі до 1 % обсягу видатків загального фонду Державного бюджету України з метою фінансування непередбачених витрат у народному господарстві для соціально-культурних та інших заходів, що не могли бути перед баченими при затвердженні Державного бюджету. Понад передбачені видатки у бюджеті утворюється оборотна касова готівка. Вона може бути використана протягом року на покриття тимчасових касових розривів і має бути відновлена у тому самому році до розмірів, установлених під час затвердження Державного бюджету.
Склад видатків республіканського бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів формується, виходячи із заходів, які проводяться за рахунок коштів бюджетів кожної адміністративно-територіальної одиниці. У згрупованій формі їх можна відобразити у таких видатках:
- фінансування установ та органів освіти, культури, науки, охорони здоров´я, фізичної культури, молодіжних організацій, соціального забезпечення і соціального захисту населення, що перебувають у підпорядкуванні виконавчих органів влади Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, а також соціально-культурних заходів відповідно до покладених на ці органи влади функцій;
- утримання органів влади Автономної Республіки Крим, місцевих органів державної влади і самоврядування;
- фінансування підприємств і господарських організацій, що входять до складу місцевого господарства, та природоохоронних заходів;
- фінансування інших заходів з республіканського бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів відповідно до законодавства України.
Видатки бюджетної системи України поділяються на три групи:
а) видатки, що здійснюються за рахунок коштів Державного бюджету і не можуть бути передані на виконання в Автономну Республіку Крим та іншим місцевим бюджетам. Вони включають видатки на забезпечення конституційного ладу держави, державної цілісності та суверенітету, належного судочинства та ін.;
б) видатки, які визначаються функціями держави і можуть бути передані на виконання в Автономну Республіку Крим та іншим місцевим бюджетам з метою забезпечення найефективнішого їх виконання;
в) видатки, зумовлені реалізацією прав та обов´язків органів влади Автономної Республіки Крим та місцевих органів влади, що мають місцевий характер.
Структура основних статей витрат Державного бюджету України наведена в додатку Б.
Видатки зведеного бюджету України у 2001 р. становили 55,5 млрд. грн. (27,2% до ВВП), у 2002 р. - 60,3 млрд. грн. (26,7% до ВВП), у 2003 р. — 75,8 млрд. грн. (28,7% до ВВП ). Витрати на соціально-культурні заходи у 2003 р. становили 52,4%, на підтримання промисловості, енергетики і будівництва — 4,1%, на утримання національної оборони — 5,9%. Наведені дані показують, що динаміка поточних видатків Державного бюджету України має тенденцію до зростання. Особливо збільшилися витрати на управління: у 2003 р. порівняно з 2001 р. вони зросли на 6,5 пунктів. Абсолютна сума витрат на управління за згаданий період зросла на 6279,1 млн. грн. тобто більше ніж у два рази.
Законом України «Про Державний бюджет» затверджується перелік захищених статей видатків, що відображають пріоритети бюджетної політики і виконання яких обов´язкове й першочергове. Так, Законом України «Про Державний бюджет України» на 2005 р. передбачено такий перелік захищених статей видатків:
- оплата праці працівників бюджетних установ;
- нарахування на заробітну плату;
- придбання медикаментів та перев´язувальних матеріалів;
- забезпечення продуктами харчування;
- виплата процентів за державним боргом;
- трансферти населенню;
- трансферти місцевим бюджетам.
Крім того, визначено захищеними видатками Державного бюджету України на 2005 р. видатки на будівництво (придбання) житла для військовослужбовців, реформування та розвиток Збройних Сил України, розвідувальну діяльність, забезпечення збереження та вибухопожежобезпеки арсеналів, баз і складів озброєння, ракет і боєприпасів Збройних Сил України, утилізацію звичайних видів боєприпасів, непридатних для подальшого зберігання та використання, забезпечення інвалідів протезно-ортопедичними виробами, засобами пересування та реабілітації, а також видатки на підготовку кадрів вищими навчальними закладами І—IV рівня акредитації, фундаментальні і прикладні дослідження та дослідно-конструкторські роботи.