Хозяйственный кодекс Украины: Научно-практический комментарий
Статья 19. Государственный контроль и надзор за хозяйственной деятельностью
1.Субъекты хозяйствования имеют право без ограничений самостоятельно осуществлять хозяйственную деятельность, не противоречащую законодательству.
2.Субъекты хозяйствования подлежат государственной регистрации в соответствии с настоящим Кодексом и законом.
3.Государство осуществляет контроль и надзор за хозяйственной деятельностью субъектов хозяйствования в следующих сферах:
сохранения и расходования средств и материальных ценностей субъектами хозяйственных отношений — по состоянию и достоверности бухгалтерского учета и отчетности;
финансовых, кредитных отношений, валютного регулирования и налоговых отношений — по соблюдению субъектами хозяйствования кредитных обязательств перед государством и расчетной дисциплины, соблюдению требований валютного законодательства, налоговой дисциплины;
цен и ценообразования — по вопросам соблюдения субъектами хозяйствования государственных цен на продукцию и услуги;
монополизма и конкуренции - по вопросам соблюдения антимонопольно-конкурентного законодательства;
земельных отношений — по использованию и охране земель; водных отношений и лесного хозяйства — по использованию и охране вод и лесов, воспроизводству водных ресурсов и лесов;
производства и труда — по безопасности производства и труда, соблюдению законодательства о труде; по пожарной, экологической, санитарно-гигиенической безопасности; по соблюдению стандартов, норм и правил, которыми установлены обязательные требования относительно условий осуществления хозяйственной деятельности;
потребления — за качеством и безопасностью продукции и услуг;
внешнеэкономической деятельности — по вопросам технологической, экономической, экологической и социальной безопасности.
4.Органы государственной власти и должностные лица, уполномоченные осуществлять государственный контроль и государственный надзор за хозяйственной деятельностью, их статус, общие условия, порядок осуществления контроля и надзора определяются законами.
5.Незаконное вмешательство и препятствование хозяйственной деятельности субъектов хозяйствования со стороны органов государственной власти, их должностных лиц при осуществлении ими государственного контроля и надзора запрещаются.
6.Органы государственной власти и должностные лица обязаны осуществлять инспектирование и проверки деятельности субъектов хозяйствования непредубежденно, объективно и оперативно, соблюдая требования законодательства, уважая права и законные интересы субъектов хозяйствования.
7.Субъект хозяйствования имеет право на получение информации о результатах инспектирования и проверок его деятельности не позднее чем через тридцать дней после их окончания, если иное не предусмотрено законом. Действия и решения государственных органов контроля и надзора, а также их должностных лиц, которые проводили инспектирование и проверку, могут быть обжалованы субъектом хозяйствования в установленном законодательством порядке.
8.Все субъекты хозяйствования обязаны осуществлять первичный (оперативный) и бухгалтерский учет результатов своей работы, составлять статистическую информацию, а также предоставлять в соответствии с требованиями закона финансовую отчетность и статистическую информацию о своей хозяйственной деятельности, другие данные, определенные законом. Запрещается требовать от субъектов хозяйствования предоставления статистической информации и других данных, не предусмотренных законом или с нарушением порядка, установленного законом.
1.Проблема взаимоотношений субъектов хозяйственной деятельности с контролирующими органами сегодня настолько серьезна, что является одним из основных тормозящих факторов развития предпринимательства
Согласно ст. 19 Конституции Украины «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать лишь на основании, в пределах полномочий и способами, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины». Следовательно, именно в законах должны быть сформулированы и основания, и пределы полномочий, и способ, согласно которому следует действовать контролирующим органам и их должностным лицам при осуществлении своих контролирующих функций. Поскольку, устанавливая основания и способы выполнения контролирующих функций на уровне ведомственного акта, государственный орган, как правило, расширяет свои полномочия, оставляя субъект хозяйствования фактически бесправным. Поэтому ни постановления Кабинета Министров Украины, ни другие подзаконные акты, даже зарегистрированные Министерством юстиции Украины, не могут регулировать эти вопросы. Даже Указ Президента Украины «О некоторых мерах по дерегулированию предпринимательской деятельности» № 817 улучшает ситуацию лишь частично, поскольку он регулирует взаимоотношения между контролирующими органами и субъектами предпринимательской деятельности, во-первых, лишь в сфере финансово-хозяйственной деятельности, во-вторых, только относительно осуществления одной фор контроля — проверки.
2-4.Органы государственной власти и должностные лица, уполномоченные осуществлять государственный контроль и государственный надзор за хозяйственной деятельностью, их статус, общие условия, порядок осуществления контроля и надзора определяют в частности, Таможенным кодексом Украины, законами Украины «О государственной I лотовой службе в Украине» от 4 декабря 1990 г., «О пожарной безопасности» от 17 декабря 1993 г., «О государственной контрольно-ревизионной службе в Украине» от 26 января 1993 г., «О таможенном деле в Украине» от 25 июня 1991 г., «О милиции» от 20 декабря 1990 г., «О Службе безопасности Украины» от 25 марта 1992 г., «О прокуратуре» 5 ноября 1991 г., «О борьбе с коррупцией» от 5 октября 1995 г., «О внешнеэкономической деятельности» от 16 апреля 1991 г., «Об охране труда» от 14 октября 1992 г. (в редакции Закона от 21 ноября 2002 г.), «Об Антимонопольном комитете Украины» от 26 ноября 1993 «О государственном регулировании рынка ценных бумаг в Украине» от 30 октября] 1996 г., «О защите прав потребителей» от 12 мая 1991 г. (в редакции Закона от 15 декабря] 1993 г.), «Об охране окружающей природной среды» от 25 июня 1991 г., «О метрологии метрологической деятельности» от 11 февраля 1998 г., «Об обеспечении санитарного эпидемического благополучия населения» от 24 февраля 1994 г. и т. п.
В настоящее время в Верховной Раде Украины зарегистрировано несколько законопроектов под общим названием «О государственном контроле». Целью всех законопроектов является установление в Украине единого порядка организации и осуществлен государственного контроля за хозяйственной деятельностью. Этот единый порядок должен базироваться на внедрении единых процедур в сфере контроля для всех без исключения контролирующих органов.
Административные процедуры государственного контроля должны быть средство обеспечения защиты прав субъектов хозяйствования.
Для реализации правовых основ государственного контроля в сфере хозяйствования и обеспечения защиты прав субъектов хозяйствования вся контролирующая деятельность государства разделена на определенные процедуры, по которым она должна осуществляться государственными органами.
Правовые основы регулирования, организации, ведения бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности в Украине определены Законом Украины «О бухгалтерском учете и финансовой отчетности в Украине».
Проверки финансовой деятельности, состояния сохранения средств и материальны; ценностей, достоверности учета и отчетности проводят Главное контрольно-ревизионное управление Украины и контрольно-ревизионные управления в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе согласно ст. 8 Закона Украины «О государственной контрольно-ревизионной службе в Украине».
Законом Украины «О порядке погашения обязательств налогоплательщиков перед бюджетами и государственными целевыми фондами» определены контролирующие органы, которые имеют право проводить проверки финансово-хозяйственной деятельности (ст. 2):
таможенные органы — акцизного сбора и налога на добавленную стоимость (с учетом случаев, когда обязанность их взыскания или контроля закон возлагает на налоговые органы), ввозной и вывозной пошлины, других налогов и сборов (обязательных платежей), которые в соответствии с законами взимаются при ввозе (пересылке) товаров и предметов на таможенную территорию Украины или при вывозе (пересылке) товаров и предметов с таможенной территории Украины:
органы Пенсионного фонда Украины — сбора на обязательное государственное пенсионное страхование;
органы фондов общеобязательного государственного социального страхования — взносов на общеобязательное государственное социальное страхование;
Соблюдение требований налоговой дисциплины контролируют органы государственной налоговой службы. Они имеют право осуществлять на предприятиях, в организациях и других субъектах хозяйствования проверки денежных документов, бухгалтерских книг, отчетов, смет, деклараций, товарно-кассовых книг, показателей электронных контрольно-кассовых аппаратов и компьютерных систем и других документов независимо от способа представления информации (включая компьютерный), связанных с начислением и уплатой налогов, других платежей (Закон Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О государственной налоговой службе в Украине» от 5 февраля 1998 г.).
Одной из гарантий обеспечения реализации конституционного положения о создании условий для полного осуществления гражданами права на труд, согласно ст. 43 Конституции Украины, является выполнение государством функций надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде.
Государственный надзор за соблюдением законодательных и других нормативных актов об охране труда осуществляют: Государственный комитет Украины по надзору за охраной труда; Государственный комитет Украины по ядерной и радиационной безопасности; органы государственного пожарного надзора; органы и учреждения санитарно-эпидемиологической службы Министерства охраны здоровья Украины (ст. 260 КЗоТ).
Государственный контроль внешнеэкономической деятельности, в частности экспорта и импорта товаров с нарушением прав промышленной и интеллектуальной собственности, импорта или транзита каких-либо товаров, о которых заранее известно, что они могут нанести вред здоровью либо представлять угрозу для жизни населения и животного мира, либо навредить окружающей среде, возложен Законом Украины «О внешнеэкономической деятельности» на Центральный орган исполнительной власти по вопросам экономической политики и таможенные органы.
5,6.Границы контроля деятельности хозяйствующих субъектов определены законодательством. Только в этих границах контролирующие органы могут реализовать свои полномочия.
Право на хозяйственную (в том числе предпринимательскую) деятельность включает возможность защиты от неправомерных действий как других субъектов хозяйствования, так и со стороны государства — ее органов, в том числе право на обжалование действий органов, которые ограничивают эти права. Защита субъектов хозяйствования от вмешательства в их деятельность государственных органов имеет конституционную основу. В соответствии со ст. 55 Конституции Украины, каждому гарантируется право на обжалование в суде решений, действий или бездействия органов государственной власти, местного самоуправления, должностных и служебных лиц. Согласно ст.56 Конституции Украины каждый имеет право на возмещение за счет государства или органов местного самоуправления материального и морального ущерба, нанесенного незаконными решениями, действиями или бездеятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц при исполнении ими своих полномочий.
Правовые и организационные основы реализации государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности определяет Закон Украины «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности» от 11 сентября 2003 г. Государственная регуляторная политика в сфере хозяйственной деятельности — это направление государственной политики, нацеленное на совершенствование правового регулирования хозяйственных отношений, а также административных отношений между регуляторными органами или другими органами государственной власти и субъектами хозяйствования, недопущение принятия экономически нецелесообразных и неэффективных регуляторных актов, уменьшение вмешательства государства в деятельность субъектов хозяйствования и устранение препятствий для развития хозяйственной деятельности, осуществляемое в границах, порядком и способом, установленными Конституцией и законами Украины.
Проверки деятельности предпринимателей регулируются в соответствии с Указом президента Украины «О некоторых мероприятиях по дерегулированию предпринимательской деятельности» от 23 июля 1998г.
Органы исполнительной власти, уполномоченные от имени государства проверять финансово-хозяйственную деятельность субъектов предпринимательской деятельности (далее — контролирующие органы), проводят плановые и внеплановые выездные проверки.
Плановая выездная проверка — это проверка финансово-хозяйственной деятельности субъекта предпринимательской деятельности, предусмотренная в плане работы контролирующего органа. Проводится по местонахождению такого субъекта или по месту расположения объекта собственности, относительно которого осуществляется такая проверка. Плановая выездная проверка проводится по совокупным показателям финансово-хозяйственной деятельности субъекта предпринимательской деятельности по письменному решению руководителя соответствующего контролирующего органа не чаще одного раза в календарный год в пределах компетенции соответствующего контролирующего органа. Запрещается проведение плановых выездных проверок по отдельным видам обязательств перед бюджетами, кроме обязательств по бюджетным ссудам и кредитам, гарантированным бюджетными средствами.
Право на проведение плановой выездной проверки субъекта предпринимательской деятельности предоставляется лишь в том случае, когда он в письменном виде поставлен в известность о дате проверки не позднее чем за десять календарных дней до начала отмеченной проверки.
Внеплановая выездная проверка — это проверка, не предусмотренная в планах работы контролирующего органа. Проводится при наличии хотя бы одного из таких обстоятельств:
а)по результатам встречных проверок выявлены факты, которые свидетельствуют о нарушении субъектом предпринимательской деятельности норм законодательства;
б)субъектом предпринимательской деятельности не представлены в установленный срок документы обязательной отчетности;
в)обнаружена недостоверность данных, заявленных в документах обязательной отчетности;
г)субъект предпринимательской деятельности подал в установленном порядке жалобу о нарушении законодательства должностными лицами контролирующего органа во время проведения плановой или внеплановой выездной проверки;
д)возникла необходимость в проверке сведений, полученных от лица, которое имело правовые отношения с субъектом предпринимательской деятельности, если субъект предпринимательской деятельности не представит объяснений и их документального подтверждения на обязательный письменный запрос контролирующего органа в течение трех рабочих дней после дня получения запроса;
е) проводится реорганизация (ликвидация) предприятия.
Внеплановая выездная проверка может проводиться и на основании решения Кабинета Министров Украины.
Высший контролирующий орган может по собственной инициативе проверить достоверность выводов низшего контролирующего органа путем проверки документов обязательной отчетности субъекта предпринимательской деятельности или выводов акта проверки, составленного низшим контролирующим органом. Высший контролирующий орган имеет право на перепроверку субъекта предпринимательской деятельности лишь в случае, если относительно должностных или служебных лиц контролирующего органа, которые проводили плановую или внеплановую проверку отмеченного субъекта, начато служебное расследование или открыто уголовное дело. Государственная налоговая администрация Украины имеет право принять решение о перепроверке субъекта предпринимательской деятельности, если нужное решение оформлено приказом за подписью ее председателя.
Контролирующие органы, которые имеют право проводить плановые и внеплановые выездные проверки финансово-хозяйственной деятельности субъектов предпринимательской деятельности:
а)органы государственной налоговой службы — уплаты налогов и сборов (обязательных платежей) в бюджеты и государственные целевые фонды, неналоговые платежи;
б)таможенные органы — уплаты ввозной пошлины, акцизного сбора и налога на добавленную стоимость, которые взимаются в случае ввоза (пересылки) товаров на таможенную территорию Украины в момент пересечения таможенной границы;
в)органы государственного казначейства, государственной контрольно-ревизионной службы и органы государственной налоговой службы в пределах их компетенции — бюджетных ссуд, ссуд и кредитов, гарантированных средствами бюджетов, целевого использования дотаций и субсидий, других бюджетных ассигнований, средств внебюджетных фондов, а также надлежащего выполнения государственных контрактов, проавансированных за счет бюджетных средств;
г)органы Пенсионного фонда Украины — уплаты сбора на обязательное государственное пенсионное страхование.
Отмеченные контролирующие органы имеют право проводить проверки финансово-хозяйственной деятельности субъектов предпринимательской деятельности лишь в очерченных границах их компетенции.
Проведение плановых и внеплановых выездных проверок по отмеченным вопросам другими государственными органами запрещается.
Плановые выездные проверки проводятся всеми контролирующими органами одновременно в день, определенный органом государственной налоговой службы. Порядок координации проведения таких проверок устанавливается Кабинетом Министров Украины.
7.Все субъекты хозяйственной деятельности, которые были проверены, имеют право на ознакомление с результатами проверок. Эта норма последовательно закрепляет известный конституционный принцип, а также принципы, изложенные в Законе Украины «Об информации». Сведения, полученные по результатам проверок, контролирующие органы не имеют права скрывать. По результатам проверок государственные органы и их должностные лица принимают решение либо прибегают к другим действиям в пределах их компетенции.
8.В части 8 комментируемой статьи говорится об обязанности субъектов хозяйствования вести первичный (оперативный) и бухгалтерский у чет, составлять статистическую информацию и представлять финансовую отчетность. Здесь также предусмотрено запрещение требовать от субъектов хозяйствования представления статистической информации и других данных, не предусмотренных законом или с нарушением порядка, установленного законом.
Обстоятельно бухгалтерский учет и финансовая отчетность субъектов хозяйствования предусмотрены ст.ст. 71, 90, 145 ХК Украины.