Основи дипломатичної та консульської служби
Розділ 9. Спеціальні місії як форма дипломатії
Розвиток взаємовідносин між державами зумовив поширення такої форми представництва, як спеціальні місії (місії ad hoc). Конвенція про спеціальні місії 1969р. визначає такого роду місію як тимчасове представництво держави, яке направляється однією державою до іншої за узгодженням з останньою для вирішення особливо важливих питань або для виконання спеціального завдання. Діяльність таких місій називають дипломатією ad hoc. За постійними посольствами зберігається повсякденне обслуговування офіційних зносин. У вирішенні інших питань ключова роль відводиться спеціальним місіям.
Що стосується історії започаткування спеціальних місій як форми дипломатії, то неспростовні факти підтверджують, що саме вони — спеціальні місії були першоосновою сучасної дипломатичної структури. На початку зародження цивілізації в контексті розвитку перших міждержавних та міжнародних відносин взагалі не існувало ніяких інших норм дипломатичної діяльності, крім спеціальних місій. Адже недостатній розвиток засобів зв’язку та сполучень, крайня відособленість держав, а головне — відсутність більш-менш регулярних економічних, торговельних, культурних та інших контактів призводили до того, що усталеної системи дипломатичних зносин із характерною для неї практикою заснування постійних дипломатичних представництв за кордоном не існувало й узагалі не могло ще тоді бути.
Спеціальні місії за тих часів, так само як сьогодні це роблять постійні дипломатичні представництва, вели переговори з найрізноманітніших питань, що викликали взаємний міждержавний інтерес. Були серед цих питань і такі, що мали церемоніальний характер (наприклад, участь послів інших держав в урочистостях з нагоди монархічних шлюбів, сходження на престол тощо). Про те, що функції спеціальних місій до XVI—XVIII ст. та їхня організація по суті не відрізнялись від звичайного кола питань, що вирішуються в дипломатичному порядку, свідчить практика не лише багатьох європейських країн, а й українських державотворець, які в боротьбі за національне самовизначення надавали дипломатії, зокрема спеціальним дипломатичним місіям, особливого значення.
Так, у монографії відомого українського дослідника В. Сергійчука «Армія Богдана Хмельницького» (Київ, 1996) зазначається: «З другої половини XVI ст. козацька дипломатія наводить контакти з багатьма європейськими країнами. Тут і перші зв’язки з австрійськими монархами, римською курією, кримським ханом. Запорізькі посли відіграють важливу роль у врегулюванні конфліктів між Військом Запорозьким і польським урядом у ході національно-визвольної боротьби українського народу проти польської шляхти наприкінці XVI — першій половині XVII ст. ...У другій половині XVI —середині XVIІ століття козацькі дипломати, як правило, представники дніпровської вольниці, були відомі в усій Європі, їх приймали монархи далеких від України земель. У складному переплетінні міжнародних подій того часу вони відігравали важливу роль у вирішенні багатьох життєво необхідних питань; вплив українського козацтва, його дипломатії особливо позначився за часів Богдана Хмельницького, зусиллями якого витворився акт Переяславської ради, що круто змінив історичну долю українського народу» (с. 104—110).
Головною відмінністю стародавніх спеціальних дипломатичних місій від сучасних було те, що в ті часи акредитуюча Держава не була зобов’язаною отримувати згоду від країни перебування на прийом спеціальної місії. Це пояснювалось причинами об’єктивного характеру, насамперед, відсутністю регулярних, надійних систем зв’язку. Звичайно, здебільшого такі місії відправлялися за кордон на свій страх і ризик, а поняття дипломатичних імунітетів і привілеїв мали досить Умовний характер. Ще раз процитуємо згадане видання: «На початку січня 1652 року козацькі посли до польського короля — Герасим Лукевич, Семен Звягли, Михайло Табуренко — під час перебування у Луцьку зазнали нападу з боку слуг полодимирського підкоморія Пузини. Був навесні 1654 року побитий кримським ханом полковник Семен Савич. Наприкінці червня 1653 року затримала польська шляхта посла До короля — київського полковника Ждановича — і поcaдила під варту. Більш як півроку затримувався угорським князем козацький полковник Михайло Суличич» (с. 109— 110).
Ще однією важливою особливістю спеціальних дипломатичних місій вказаного періоду була, в силу відомих причин, обмежена кількість їхніх учасників. Знову цитуємо В. Сергійчука: «Хотілося б зазначиш й те, що козацькі посольства, як правило, були нечисленними. До їх складу входили посол (один або кілька), прислуга (кухар, скажімо), а також перекладачі» (с. 109).
Таким чином, можна зробити висновки, що за всіх своїх особливостей та специфічних рис спеціальні дипломатичні місії протягом первісного етапу створення універсальної системи світових міжнародних відносин, тобто в давні та середні віки, були, по суті, єдиною всеохоплюючою і відносно ефективною формою дипломатії. Важливо наголосити, що з настанням періоду так званої регулярної дипломатії (XVI— XVII ст.) та переходом його в епоху класичної дипломатії (початок XIX—XX ст.) спеціальні місії не припинили свого існування.
Звичайно, в наш час центр дипломатичної роботи змістився в бік регулярної дипломатії, тобто постійних дипломатичних представництв держав за рубежем. Тому в діяльності спеціальних місій також відбулися певні функціональні зміни: здебільшого вона зводиться до моментів церемоніального характеру. Хоча, звичайно, на них покладається в окремих випадках виконання конкретних, важливих дипломатичних доручень. Особливо часто спеціальні місії застосовувались протягом XX ст. у випадках, коли та чи іїіша держава боролася за своє самовизначення, досягнення суверенітету і, не маючи при цьому постійних дипломатичних представництв за кордоном, змушена була користуватися спеціальними місіями для захисту своїх інтересів на міжнароднії! арені. Прикладом із національної історії епохи УНР може слугувати поїздка дипломатичної місії УНР, очолюваної відомим українським політиком, автором книги «Ukraina Irredenta» Юліаном Бачинським, до СІЛА. В монографії О. Павлюка «Боротьба України за незалежність і політика СІЛА 1917—1923» (Київ, 1996 р.) зазначається: «Ще у січні 1919 р. Рада народних міністрів ухвалила законопроект про призначення такої місії. Уряд УНР надавав їй великого значення. В поясненні до законопроекту говорилося, що «місія до Сполучених Держав буде мати надзвичайну державну вагу. Через це вона повинна бути поставлена в особливі умови щодо персонального складу і видатків на утримання». Про значення, яке уряд УНР надавав місії до США, свідчить і той факт, що її було зараховано до першого розряду, так само як місії у Парижі, Лондоні, Берліні, Берні і Москві» (с. 69). У другій половині XX ст. спеціальні місії, крім випадків церемоніального характеру, застосовувались, як правило, для гасіння численних воєнних конфліктів, що спалахували в різних куточках нашої планети.
Якими ж є міжнародно-правові підстави організації та діяльності спеціальних місій на сучасному етапі? Оскільки дипломатичні представництва і спеціальні місії мають спільну основу — суверенне право держав на участь у міжнародному спілкуванні, — їхня діяльність відбувається у спільному правовому колі, хоча, звичайно, спеціальні місії мають власну сферу дії.
У Конвенції про спеціальні місії, прийнятій Генеральною Асамблеєю ООН 8 грудня 1969р., зазначається, що «спеціальна місія» є тимчасовою місією, яка за своїм характером представляє державу, направляється однією державою до іншої, за згодою останньої, для спільного розгляду певних питань або для виконання певного завдання». Таким чином, спеціальна місія, як і дипломатичне представництво, виконує, насамперед, представницьку функцію. Саме ця функція дає можливість чітко відрізняти спеціальні місії від різного роду недержавних, хоча й офіційних певною мірою, місій та візитів, наприклад, громадських, профспілкових організації! тощо. Іншою характерною ознакою спеціальної місії є те, що вона має, як наголошується в Конвенції 1969 р., тимчасовий характер. Це не означає, що діяльність спеціальної місії є обов’язково короткотерміновою. Відомі випадки, коли їхня робота тривала по декілька років, проте існування місії завжди визначалось терміном, що вважався необхідним для виконання поставлених перед нею завдань. Ще однією особливістю спеціальної місії є її конкретно-цільовий характер, що, звичайно, не свідчить про обмеженість її завдань. Наприклад, за відсутності постійного дипломатичного представництва в Державі, що приймає спеціальну місію, а також у тих випадках, коли йдеться про спеціальні місії на найвищому рівні, завдання і коло питань, що вирішуються такою місією, Можуть охоплювати проблеми як двостороннього, так і глобального характеру.
Безперечно, в сучасних умовах надзвичайно важливу роль відіграє такий вид дипломатії спеціальних місій, як дипломатія на найвищому рівні. Державні візити, офіційні зустрічі, безпосередні переговори та підписання відповідних міжнародних угод або політичних домовленостей, що здійснюються главами держав, урядів та монстрами закордонних справ, стали повсякденною нормою міжнародного житія, звичним явищем, хоча предметом переговорів на найвищому рівні є не ординарні, буденні питання, а життєво важливі, доленосні як на двосторонньому, гак і глобальному рівнях. Слід наголосити, що в сучасній дипломатичній практиці зустрічі на найвищому рівні, зберігаючи власне, принципово важливе значення, розглядаються з точки зору міжнародного права як різновид спеціальних місій.
Як же здійснюється спеціальна місія? На це запитання чітку відповідь дає ст. 2 Конвенції про спеціальні місії: «Держава може направити спеціальну місію в іншу державу за умови згоди останньої, попередньо отримавши її через дипломатичні чи інші узгоджені або взаємоприйнятні канали». Слід зауважити, що спосіб, яким висловлюється згода на направлення, точніше, заснування постійного дипломатичного представництва, відрізняється від висловлення згоди у зв’язку з направленням спеціальної місії. У першому випадку згода має бути висловлена обов’язково офіційно в письмовці формі, тоді як у другому вона може маги різні, довільні форми — від офіційної до мовчазної згоди.
У дипломатичній практиці зустрічаються випадки направлення однієї спеціальної місії до двох чи навіть кількох держав. Ст. 4 Конвенції 1969 р. тлумачить: «Держава, яка бажає направити одну й ту ж саму спеціальну місію до двох або кількох держав, повідомляє про це кожну приймаючу державу, коли звертається до неї за згодою». Так, 5—12 січня 1997 р. делегація України, очолювана представником Президента, заступником міністра закордонних справ В. Хандогієм відвідала Нью-Йорк та Манагуа (Нікарагуа). 7 січня 1997 р. в штаб-квартирі ООН у Нью-Йорку відбулася зустріч В. Хандогія з новопризначеним Генеральним секретарем ООН Кофі Аннаном. Під час бесіди В. Хандогій вручив своєму співрозмовникові особистого листа Президента України Л. Кучми. Глава Української держави поздоровив К. Аннана з нагоди його призначення на цю відповідальну посаду, а також запевнив, що Україна прагне до налагодженім активного співробітництва з ООН заради досягнення головних цілей Організації. 10 січня 1997 р. українська делегація брала участь у Манагуа в церемонії інаугурації Президента Нікарагуа Арнольдо Але мана Лакайо. Того ж дім відбулася зустріч В. Хандогія з новообраним Президентом Нікарагуа, під час якої йому було вручено особисте посланім Л. Кучми.
Трапляються випадки направлення спільної спеціальної місії двома або декількома державами. Така ситуація регламентується ст. 5 Конвенції 1969 р.: «Дві або декілька держав, які бажають направити спільну спеціальну місію в іншу державу, повідомляють про це приймаючу державу, коли звертаються до неї за згодою».
Одна з найсуттєвіших відмінностей спеціальних місій від регулярної дипломатії, тобто діяльності дипломатичного представництва, зафіксована у ст. 7 Конвенції. В ній наголошується, що «наявність дипломатичних або консульських відносин не є необхідною для відправлення чи прийняття спеціальної місії». Відправлення або прийом такої місії не пов’язані також із процедурою чи фактом визнання. Більше того, саме такі ситуації дають можливість використовувати дану форму дипломатії за будь-яких умов; держави вільні від будь-яких зобов’язань, крім тих, що пов’язані з конкретною спеціальною місією, і прийом та відправлення останньої не зобов’язують їх до визнання де-юре держави, до якої направлено місію, якщо такого не було раніше. Інша справа, що саме за допомогою спеціальних місій може бути підготовлено грунт для засіву «зерен визнання» між державами, які до цього не підтримували ніяких дипломатичних контактів.
Ст. 8 Конвенції про спеціальні місії регулює питанім щодо призначення членів спеціальної місії. В ній, зокрема, наголошується, що для призначенім глави спеціальної місії не є обов’язковим отриманім агремана як для нього самого, так і для інших членів місії. Таким чином, персонал спеціальних місій вільно визначається державою, що направляє таку місію, проте прізвища та посади членів місії попередньо повідомляються приймаючій державі. Така нотифікація про прибуття, а потім відбуття місії є звичайним правилом щодо всіх дипломатичних агентів — як постійних, так і тимчасових. При ньому варто зауважити, що «приймаюча держава може не дати своєї згоди на направлення спеціальної місії, чисельність якої вона не вважає прийнятною з огляду на обставини та умови в приймаючій державі, а також погреби даної місії. Вона може також, не повідомляючи причин своєї відмови, не дати згоди на призначення будь-якої особи членом спеціальної місії» (ст. 8).
Як і в сфері регулярної дипломатії, глава спеціальної місії та члени її дипломатичного персоналу мають бути громадянами держави, що відправляє місію. Винятки можливі не інакше як за згодою приймаючої держави, причому ця згода може бути в будь-який момент анульованою, у тому числі й щодо громадян третіх держав, які не є водночас громадянами держави, що направляє місію.
Стосовно кількісного складу спеціальних місій, його категорій, то це питання чітко регламентується ст. 9 Конвенції 1969 р.: «1. Спеціальна місія складається з одного або декількох представників держави, що направляє місію, з числа яких ця держава може призначити главу місії. До спеціальної місії може також входи™ дипломатичний, адміністративно-технічний та обслуговуючий персонал. 2. Коли члени постійного дипломатичного представництва або консульської установи, які перебувають у приймаючій державі, включаються до складу спеціальної місії, вони зберігають свої привілеї та імунітети як члени дипломатичного представництва чи консульської установи, крім тих привіїїеїв та імунітетів, що надаються цією Конвенцією».
Надзвичайно важливим аспектом діяльності спеціальної місії є процедурний момент, який знайшов своє відображення в ст. 11 Конвенції 1969 р. під назвою «Повідомлення». В ній, зокрема, говориться: «1. Міністерству закордонних справ чи іншому органові приймаючої держави, щодо якого існує домовленість, повідомляється: а) про склад спеціальної місії та про будь-які наступні в ньому зміни; b) про прибуття та остаточне відбуття членів місії та про припинення їхніх функцій в місії; с) про прибуття та остаточне відбуття будь-якої особи, що супроводжує члена місії... 0 про місцезнаходження приміщень, в яких розташовується спеціальна місія, та особистих приміщень, які користуються недоторканністю... 2. Повідомлення про прибуття та остаточне відбуття має робитися попередню, якщо це не є неможливим».
Наступним етапом після повідомлення є власне початок діяльності спеціальної місії, або, як зазначається у ст. 13 Конвенції 1969 р., «початок функцій спеціальної місії»: «1. Функції спеціальної місії розпочинаються з моменту встановлення місією офіційного контакту з міністерством закордонних справ або з іншим органом приймаючої держави, щодо якого існує домовленість. 2. Початок здійснення функцій спеціальної місії не залежить від представлення її постійним дипломатичним представництвом держави, що направила місію, а також вручення вірчих грамот чи повноважень». У переважній більшості випадків спеціальні місії отримують повноваження від глав держав, глав урядів або міністрів закордонних справ, а тоді й від керівників окремих установ держави, що направляє місію. Спеціальні місії церемоніального характеру мають, як правило, вірчі грамоти на даний конкретний випадок.
Згідно із ст. 14 Конвенції 1969 р., глава спеціальної місії або, якщо держава, що направляє місію, такого не призначила, один із представників місії, вказаний державою, уповноважується дійти від імені спеціальної місії та вести переписку із приймаючою державою.
Конвенції про спеціальні місії (ст. 16) містить низку норм, за допомогою яких визначається старшинство в тих випадках, коли одна чи декілька місій зустрічаються одночасно, а також серед членів однієї спеціальної місії: «1. Коли дві або декілька спеціальних місій зустрічаються на території приймаючої держави чи третьої держави, старшинство місій встановлюється, якщо немає спеціального погодження, згідно з алфавітним порядком назв держав, що визначається протоколом держави, на території якої перебувають місії.
1. Старшинство двох чи декількох спеціальних місій, що зустрічаються з нагоди церемоніальної або урочистої події, визначається протоколом приймаючої держави. 3. Старшинство членів тієї ж спеціальної місії має бути таким, як воно повідомлено приймаючій державі або третій державі, на території якої зустрічаються дві чи декілька спеціальних місій».
Не можна залишити поза увагою й такий суттєвий момент У роботі спеціальної місії, як місце її розташування. У ст. 17 Конвенції 1969 р. зазначається: «1. Місцем розташування спеціальної місії є місце, що встановлене за узгодженням між заінтересованими державами. 2. За відсутності такої домовленості місцем розташування спеціальної місії є місце, де розташоване міністерство закордонних справ приймаючої Держави. 3. Якщо спеціальна місії виконує свої функції в Різних місцях, заінтересовані Держави можуть домовитися про те, щоб ця місія мала декілька місць розташування, з яких вони можуть обрати одне як головне місце розташування».
Під час виконання своїх функцій спеціальній місії дозволяється користуватися прапором та емблемами держави, що Направила місію. Це право поширюється на приміщення, в якому розташовується спеціальна місіїї, а також на транспортні засоби, в тих випадках коли вони використовуються в офіційних цілях.
Ст. 20 Конвенції 1969 р. регламентує припинення функцій спеціальної місії. Нею визначено п’ять чітких ситуацій, створення яких недвозначно свідчить про припинення існування правових підстав для діяльності спеціальної місії. «1. ... а) за домовленістю заінтересованих держав; Ь) після виконання завдання спеціальної місії; с) після завершення терміну, встановленого для спеціальної місії, якщо його спеціально не продовжено; сі) після повідомлення держави, яка направила місію, про те, що вона припиняє або відкликає спеціальну місію; е) після повідомлення приймаючої держави про те, що вона вважає діяльність спеціальної місії припиненою. 2. Розірванім дипломатичних або консульських відносин між державою, що направляє, і державою, що приймає місію, само по собі не може спричинити припиненім діяльності спеціальних місій, що існують в момент розірвання відносин».
Прикладом із сучасної дипломатичної практики припинення функції спеціальної місії на підставі пунктів «с» та «е» згаданої статті 20 може слугувати випадок, який трапився в ніч з 12 на 13 сергам 1997 р. з представництвом ОВП у Вашингтоні. Саме опівночі зазначеної доби, згідно з рішенням держдепартаменту СІЛА, у Вашингтоні, на вулиці Кейстріт, було призупинено його діяльність. У листі держдепартаменту главі палестинської місії приписувалось «не займатися дипломатичною діяльністю, не користуватися офіційними паперами з грифом ОВП і навіть, відповідаючи на телефонні дзвінки, не казати: «Вас слухає палестинське представництво...». Не вдаючись до аналізу дійсних причин, що призвели до такої ситуації, зауважимо лише, що формальним приводом для припиненім діяльності даної спеціальної місії було те, що конгрес США пішов на канікули, не продовживши дно закону («Акт сприяння миру на Близькому Сході», 1993), який давав змогу США підтримувати офіційні контакти з ОВП.
Як уже згадувалося, спеціальні місії можуть очолюватись і вищими керівниками держави. Варто зазначити, що саме в Конвенції про спеціальні місії вперше кодифіковані звичайні норми міжнародного права, які здавна передбачали особливий статус глав держав та урядів у міжнародному спілкуванні. Ст. 21 Конвенції 1969 р., яка називається «Статус глави держави та осіб високого рангу», передбачає: «1. Глава держави, який очолює спеціальну місію, користується в приймаючій державі або в третій державі перевагами, привілеями та імунітетами, що визнаються міжнародним правом за главами держав, які відвідують міцну державу з офіційним візитом. 2. Глава уряду, міністр закордонних справ та інші особи високого рангу, які беруть участь у спеціальній місії, користуються в приймаючій державі або в третій державі, крім того, що їм надається в силу даної Конвенції, перевагами, привілеями та імунітетами, які визнаються за ними міжнародним правом».
Таким чином, ми перейшли до питання про привілеї та імунітети спеціальних місій. їм присвячено статті 22—46 Конвенції 1969 р. Вже в преамбулі документа констатується, що за всіх часів спеціальним місіям, що діють на території іноземних держав, надавався особливий правовий режим, оскільки це пов’язано з тим, що «привілеї та імунітети, які стосуються спеціальних місій, надаються не для зиску окремих осіб, а для забезпечення ефективного виконання функцій спеціальних місій як місій, що за своїм характером представляють державу».
Як і в сфері регулярної дипломатії, для здійснення функцій спеціальних місій необхідна передусім відповідна матеріальна база, приміщені, житло тощо. В ст. 23 з цього приводу зазначається: «Приймаюча держава, у випадку прохання з боку спеціальної місії, повинна сприяти їй в отриманні необхідних приміщень, а також відповідних житлових помешкань для її членів». Це, як правило, орендовані приміщення, і приймаюча держава не бере на себе зобов’язань щодо витрат на оплату житлових помешкань для членів місії. Крім того, спеціальні місії не звільняються від податків, зборів та мита, що представляють собою оплату за конкретні види обслуговуванім.
Із усіх статей Конвенції про спеціальні місії найбільш суперечливий характер має ст. 25. Поряд із загальною нормою міжнародного права про недоторканність приміщень спеціальної місії, вона передбачає ситуацію, коли на основі одностороннього рішення приймаючої держави стає можливим доступ до приміщення спеціальної місії з боку місцевих властей.
Причому це здійснюється на підставі «передбачуваної згоди» з боку глави спеціальної місії або глави дипломатичного представництва у випадку «пожежі чи іншого стихійного лиха, що являє серйозну загрозу громадській безпеці, і лише в тому випадку, коли немає можливості дістати пряму згоду глави спеціальної місії або, у відповідних випадках, глави постійного представництва». На перший погляд все це цілком правомірно, ось тільки формула «передбачуваної згоди» досить далека від правової бездоганності і дає підстави для її вільного, суб’єктивного тлумачення та застосування на практиці. Оскільки згода має бути не мовчазною і не такою, що тільки передбачається, а чітко висловленою і повинна виходити або від глави спеціальної місії, якщо вона має власні приміщення (на час діяльності місії), або від глави постійного дипломатичного представництва, якщо спеціальна місія тимчасово розташовується у приміщеннях посольства своєї держави за кордоном. Ця ж певна суперечливість і правова невизначеність, що викликають дискусії між прихильниками та опонентами даної правової норми, стосуються й п. 1 ст. 30, який регламентує недоторканність особистого помешкання представників спеціальної місії та членів її дипломатичного персоналу, оскільки вона також базується на формулі «передбачуваної згоди». Решта норм не мають двозначних тлумачень, а отже не викликають ніяких заперечень. За спеціальними місіями, як і постійними дипломатичними представництвами, визнається й гарантується недоторканність документів у будь-який час і незалежно від місця їхнього розміщення, безперешкодне пересування усіх членів спеціальної місії по території приймаючої держави з метою виконання функцій спеціальної місії, свобода зносин спеціальної місії за допомогою тих самих засобів, які забезпечують зв’язок постійним дипломатичним представництвам (ст. 26—28).
Серед привілеїв та імунітетів особистого характеру варто виділити, насамперед, недоторканність особи глави та піших членів дипломатичного персоналу спеціальних місій, імунітет від юрисдикції приймаючої держави, звільнення від податків, зборів та мита, митні привілеї всього дипломатичного персоналу спеціальної місії (звільнення їхнього вантажу та багажу від митного огляду та сплати мита) (ст. 26, 27, 29, 31, 33, 35). В цілому можна констатувати, що Конвенція про спеціальні місії досить повно враховує найсуттєвіші аспекти правового регулювання зовнішніх зносин держав з точки зору діяльності спеціальних місій як особливої форми дипломатичної практики.