Основи дипломатичної та консульської служби
Розділ 7. Консульські установи та організація їхньої роботи
У Консульському статуті України, затвердженому указом Президента від 2 квітня 1994 р., зазначається, що «консульські установи України захищають за кордоном права та інтереси України, юридичних осіб та громадян України. Консульські установи сприяють розвиткові дружніх відносин України з іншими державами, розширенню економічних, торговельних, науково-технічних, гуманітарних, культурних, спортивних зв’язків і туризму. Консульські установи сприяють вихідцям з України та їхнім нащадкам у підтримці контактів з Україною» (ст. 1).
Загалом консульство (від латинського consullo — радитись , допомагати, піклуватись ) — це установа, що входить до системи державних органів зовнішніх зносин і виконує свої функції на певній території, визначеній у відповідній угоді з країною перебування.
Слід зазначити, що, на відміну від посольств та місій, консульства не є універсальними представництвами держави за кордоном і виконують свої завдання у сфері, яка, як правило, не стосується суто політичних аспектів міждержавних зносин. І лише в тому випадку, коли з тих чи інших причин дипломатичне представництво у державі не відкрито, на консула, за згодою країни перебування, може бути покладено виконання дипломатичних функцій. Це, зокрема, передбачено ст. 17 Віденської конвенції про консульські зносини від 24 квітня 1963 р.: «У державі, де акредитуюча держава не має дипломатичного представництва і де вона не представлена дипломатичним представництвом третьої держави, консульська посадова особа може, за згодою держави перебування, бути уповноваженою на вчинення дипломатичних актів. Вчинення таких актів консульською посадовою особою не змінює її консульського статусу і не дає їй ГІрава претендувати на дипломатичні привілеї та імунітети».
Спільним між посольством та консульством є те, що вони входять до системи державних органів зовнішніх зносин і, відтак, консульство, як і посольство, має представницький характер. Проте посольство завжди розташоване у столиці країни перебування, а консульств акредитуючої держави в країні перебування може бути кілька, і розташовуються вони не лише в столиці, а й у інших містах. Крім того, якщо посольство діє як орган, до компетенції якого входить усе (в тому числі й консульські питання), що стосується прав та інтересів акредитуючої держави на всій території країни перебування, то консульство має лише певну спеціальну компетенцію і діє воно не на всій території країни перебування, а лише в межах відведеного йому консульського округу. Наслідком цього є ще одна відмінність між посольством та консульством. Перше підтримує контакти з центральними органами влади країни перебування (урядом, МЗС тощо), тоді як консульство може напряму контактувати лише з місцевими органами влади, тобто владою свого консульського округу.
Для встановлення консульських відносин повне міжнародно-правове визнання де-юре не є обов’язковим — достатньо визнання де-факто. Оскільки консульства можуть засновуватися навіть в умовах невизнання де-юре, тобто за відсутності нормальних дипломатичних стосунків, то їх встановлення, якщо не існує інших домовленостей, означає встановлення і консульських відносин. Це положення регулюється п. 2 ст. 2 Віденської конвенції про консульські зносини: «Згода, дана на встановлення дипломатичних відносин між двома державами, означає, якщо інше не передбачено, згоду на встановлення консульських відносин». Проте, досягнення домовленості про встановлення консульських відносин і навіть підписання консульської конвенції між державами не знімає питання про те, що в кожному окремому випадку при фактичному заснуванні консульств необхідна угода між державами щодо місцезнаходження консульської установи та визначення територіальних меж консульського округу. Практично всі ці питання висуваються державою, зацікавленою у відкритті консульської установи, проте вони підлягають обов’язковому схваленню з боку країни перебування. Ст. 4 (п. 2, 3) Віденської конвенції роз’яснює: «2. Місцезнаходження консульської установи, її клас і консульський округ визначаються акредитуючою державою і підлягають схваленню державою перебування. 3. Подальші зміни місцезнаходження консульської установи, її класу або консульського округу можуть здійснюватися акредитуючою державою тільки за згодою держави перебування».
У будь-якому випадку безпосередньою правовою базою для встановлення консульських відносин та започаткування діяльності консульських установ є взаємна згода держав, висловлена в будь-якій прийнятній для них міжнародно-правовій формі. Це можуть бути консульські угоди та конвенції, протоколи про заснування консульств, обмін нотами, листами, телеграмами тощо.
Сторони домовляються не тільки про місцезнаходження консульських установ, а й про рівень та клас цих представництв. Загальноприйнятими у світовій практиці є такі класи консульських установ: генеральне консульство; консульство; віце-консульство; консульське агентство.
За Консульським статутом України в поняття «консульські установи», крім чотирьох згаданих вище класів консульських установ, входять: «...Консульське управління Міністерства закордонних справ України, представництва Міністерства закордонних справ України в Україні, консульські відділи дипломатичних представництв України, генеральні відділи дипломатичних представництв України» (ст. 2).
Початок консульської місії визначається моментом вступу на посаду консульської службової особи. Згідно з цитованою вище ст. 2 Консульського статуту України, «консульська службова особа» — будь-яка особа, включаючи главу консульської установи, якій доручено виконання консульських функцій (генеральний консул, консул, віце-консул, консульський агент і секретар консульської установи), а також особа, прикомандирована до консульської установи для підготовки до служби в консульських установах (стажист)».
В офіційних документах використовуються терміни «глава консульської установи» і «консул». У Консульській конвенції, укладеній 24 липня 1996 р. між Україною та Республікою Болгарія, у ст. 1 дається таке визначення «глави консульської установи». Це особа, «якій доручено діяти у цьому статусі». А в Консульському статуті України (ст. 2) поняття «консул» розшифровується так: «консул» — генеральний консул, консул, віце-консул або консульський агент, який є главою консульської установи».
Таким чином, можна вважати, що «глава консульської установи» і «консул» — поняття рівнозначні. Проте, у світовій практиці консули розподіляються ще на дві категорії — штатні та нештатні, або почесні, консули.
Нештатний консул — це особа, яка не перебуває на державній, дипломатичній або консульській службі, проте виконує певні консульські доручення на прохання заінтересованої держави та за згодою країни перебування. Для нештатного консула характерним є те, що він поряд із виконанням консульських функцій може займатися професійною діяльністю, отримувати або не отримувати винагороду за здійснення консульських функцій. Щодо інституту громадянства почесного консула не існує особливих вимог, хоча заінтересована держава, призначаючи їх на цю посаду, віддає перевагу здебільшого своїм громадянам, які постійно проживають на території країни перебування. За досить поширеної практики застосування почесних консулів, у міжнародному праві все ж немає чіткого визначення поняття «почесний консул». Глава III Віденської конвенції про консульські зносини має назву «Режим, що застосовується до почесних консульських посадових осіб та консульських установ, очолюваних такими посадовими особами». Її статті (58—68) регламентують конкретну діяльність та правовий статус почесного консула та очолюваної ним консульської установи. Держави, що вдаються до послуг почесних консулів, своїм внутрішнім законодавством визначають поняття цього інституту. Так, відповідно до ст. 92 Консульського статуту України, «нештатними (почесними) консулами можуть бути як громадяни України, так і іноземні громадяни з числа осіб, які займають помітне становище в суспільстві держави перебування і мають необхідні особисті якості. Вони не повинні бути на державній службі у державі перебування або брати активну участь у її політичному житті».
Що ж до штатних консулів, то зазначений Статут у ст. 10 передбачає: «Консульські службові особи перебувають на дипломатичній службі в Україні. Працівники консульських Установ, які є громадянами України і постійно проживають в Україні, перебувають на державній службі в Міністерстві закордонних справ України».
Міжнародна практика використання інституту почесних консулів свідчить, що більшість розвинених країн Європи та Америки призначає почесних консулів у тих державах, де вже
існують посольства та консульські установи з метою їх підсилення. Водночас зарубіжні держави використовують інститут почесних консулів як перший крок до забезпечення своєї дипломатичної або консульської присутності в певному регіоні.
Станом на 1 січня 1997 р. в різних країнах світу працювало 12 почесних консулів України. Для порівняння: Німеччина має 400 почесних консулів, Велика Британія — 238, Австрія — 140, Швейцарія — 120, Бразилія — 113, Ізраїль — 80, ПАР — 60. У США діють консульські установи 148 держав, з них 112 мають консульські установи, очолювані почесними консулами. Із 32 консульських установ Бельгії в США 26 очолюються почесними консулами, для Франції цей показник становить відповідно 58 та 45, для Данії — 41 та 37.
Тільки в Австралії з 15 консульських установ Італії 9 очолюються почесними консулами, Норвегії, відповідно, 5 із 9, Бельгії — 6 із 8, Чехії —4 із 5, Литви — 3 із 3.
На відміну від практики колишнього СРСР, де майже не застосовувався інститут почесних консулів, в Україні запроваджено використання діяльності почесних консулів в обмеженому обсязі. Це зумовлюється кількома чинниками, зокрема: недостатньо розгалуженою мережею дипломатичних представництв та консульських установ України в ряді регіонів світу; доцільністю функціонування почесних консулів під керівництвом глави вже існуючого дипломатичного представництва або консульської установи України з метою налагодження економічних, торговельних та інших зв’язків України з державою перебування; фінансовим фактором (оскільки діяльність консульської установи України має фінансуватися за рахунок почесного консула, включаючи роботу обслуговуючого персоналу, обладнання приміщення необхідними засобами зв’язку, оргтехнікою, меблями та іншим устаткуванням).
Слід також відзначити наявність ще одного чинника, який зумовлює доцільність призначення почесних консулів України. Це — існування країн (або окремих регіонів країн), де проживає значна за кількістю українська громада (Австралія, провінція Місіонес Аргентини, штат Парана Бразилії тощо). Так, почесним консулом України у Бразилії призначено Маріяна Чайковського, в Аргентині — Рамона Гринюка.
Звичайно, в міжнародній практиці «погоду роблять» не почесні консули, а консули-професіонали. Розглянемо механізм та принципи їх призначення. Адже в різних країнах світу існує різна практика призначення акредитуючою державою та визнання країною перебування компетентності консульського співробітника. Так, у більшості країн, зокрема в Україні, глави консульських установ усіх рангів призначаються МЗС України. В США, наприклад, генеральні консули призначаються декретом президента країни, а решта — державним секретарем. Проте, оскільки йдеться про призначення офіційного представника за кордон, необхідно враховувати й точку зору країни перебування, яка в порядку здійснення своїх суверенних прав, зрештою, може й відмовитись прийняти того чи іншого представника. Ось чому необхідно заздалегідь урегульовувати це питання шляхом узгодження позицій обох заінтересованих сторін. З цим пов’язана практика попередньої домовленості на призначення глави консульської установи з боку майбутньої країни перебування. Така домовленість певною мірою нагадує отримання агреману для голів дипломатичних представництв, і по суті її існування пояснюється тими ж мотивами. Перед тим як направити держслужбовця — консульського співробітника на роботу за кордон, його кандидатуру необхідно узгодити з органами влади країни перебування. Цього вимагає не лише здоровий глузд, а й етика міждержавних відносин. Так, у ст. З Консульської конвенції між Україною і Республікою Молдова від 29 серпня 1995 р. зазначається: «1. Для призначення глави консульської установи акредитуюча держава має отримати попередню згоду держави перебування. Якщо держава перебування не згодна на це, вона не зобов’язана пояснювати мотиви свого рішення».
Вимога попередньої згоди, як правило, порушується лише на двосторонній основі, в порядку виконання консульських конвенцій. Багатостороння ж Віденська конвенція про консульські зносини не містить цього положення як загальної норми міжнародного права. Вона просто констатує, що глави консульських установ призначаються акредитуючою державою і допускаються до виконання своїх функцій країною перебування: «1. Глави консульських установ призначаються акредитуючою державою і допускаються до виконання своїх функцій державою перебування. 2. За умови дотримання положень цієї Конвенції формальності щодо призначення і Допущення глави консульської установи визначаються, відповідно, законами, правилами і звичаями акредитуючої Держави і держави перебування» (ст. 10).
Що стосується формальностей, то, як правило, консул повинен отримати відповідний документ — так званий «консульський патент». Органи влади країни перебування, яким вручається патент, розглядають питання про допущення консула до виконання ним службових обов’язків у зазначеному консульському окрузі. Таке допущення або визнання консула оформляється шляхом видачі екзекватури, тобто дозволу країни перебування на виконання консульських функцій в узгодженому консульському окрузі. Так, у Консульській конвенції між Україною та Російською Федерацією від 15 січня
1993 р. зазначається: «2. Акредитуюча держава передає Міністерству закордонних справ держави перебування консульський патент про призначення глави консульської установи. 3. За поданням консульського патенту держава перебування видає главі консульської установи екзекватуру в можливо короткий строк. 4. Глава консульської установи може приступити до виконання своїх обов’язків після того, як держава перебування видасть йому екзекватуру. 5. Держава перебування до видачі екзекватури може дозволити главі консульської установи тимчасово виконувати свої функції.
Після видачі главі консульської установи екзекватури або дозволу тимчасово виконувати його функції держава перебування негайно сповіщає органи влади консульського округу і вживає всіх необхідних заходів, щоб надати главі консульської установи можливість виконувати свої обов’язки і користуватися усіма правами, пільгами, привілеями та імунітетами, передбаченими цією Конвеїщією» (ст. З, п. 2, 3, 4, 5, 6).
Порядок і форма видачі екзекватури визначаються внутрішнім правом країни перебування. Екзекватура може бути видана у формі окремого документа, підписаного главою уряду або міністром закордонних справ, а іноді від імені уряду в цілому. Трапляється, що окремий документ у вигляді екзекватури не видається взагалі, а лише робиться напис дозволу на консульському патенті.
Загальновизнаною нормою в міжнародному праві є право країни перебування відмовити у видачі екзекватури, не пояснюючи гіри цьому причин відмови. «Держава, що відмовляє у видачі екзекватури, не зобов’язана повідомляти акредитуючій державі мотиви такої відмови»,— говориться у Віденській конвенції про консульські зносини (ст. 12, п. 2). Слід, проте, зазначити, що запит згоди на призначення консула і запит екзекватури — це далеко не одне й те ж. Запит згоди на призначення консула, як ми вже згадували, робиться по дипломатичних каналах і стосується особи консульського представника. Екзекватура ж видається після призначення консула в країні перебування у відповідь на представлений патент. При цьому сутність екзекватури полягає в дозволі займатися консульською діяльністю в певному консульському окрузі, тому питання про особу самого представника вже не має ніякого значення, оскільки воно вирішене країною перебування ще тоді, коли вона давала дозвіл на звернення акредитуючої держави, тобто до видачі патенту.
Зрозуміло, що як екзекватура, так і консульський патент є необхідними лише для глав самостійних консульських установ. Для керівників консульських відділів посольств і місій, хоча вони іноді й іменуються генеральними консулами або консулами, надання патенту та отримання екзекватури не передбачене. Вони залишаються дипломатичними агентами, що перебувають у штаті посольств та місій, зі звичайним для них порядком призначення та вступу на посаду, тобто для них необхідно отримати тільки в’їзну візу в країну перебування і здійснити нотифікацію (повідомлення) про їхнє призначенім.
Для інших консульських посадових осіб (тобто крім глав самостійних консульських установ) консульськими конвенціями встановлюється, як правило, такий порядок: акредитуюча держава заздалегідь повідомляє міністерство закордонних справ країни перебування їхні повні імена, прізвища, ранг, посаду в консульській установі. Про співробітників консульств, які виконують адміністративні або технічні функції, повідомляються ті ж самі дані, крім рангів, оскільки вони таких не мають. Після отримання такої нотифікації та повідомлення про прибуття даної особи, вона вважається такою що приступила до виконання своїх обов’язків, після чого компетентні органи країни перебування видають консульським посадовим особам, співробітникам консульства та членам їхніх родин, які мешкають разом із ними, відповідні посвідчення. Так, у згадуваній вже Конвенції між Україною та РФ у ст. 5 зазначається: «Акредитуюча держава в особі своїх компетентних органів заздалегідь листовно повідомляє Міністерство закордонних справ держави перебування про наступне: 1) прізвище, ім’я, громадянство, посаду працівників консульської установи, дату їхнього прибуття, їхнього остаточного відбуття або припинення їхніх функцій, а також про будь-яку зміну їхнього статусу під час роботи у консульській Установі; 2) прізвище, ім’я, громадянство, дату прибуття, остаточного відбуття членів сім’ї кожного працівника консульської установи, а також про те, що та чи інша особа стає або перестає бути членом сім’ї; компетентні органи влади держави перебування видають безкоштовно, згідно з встановленим порядком цієї держави, посвідчення працівникам консульської установи та членам їхніх сімей, за винятком тих, які є громадянами держави перебування або постійно проживають у ній».
З моментом видачі екзекватури, як і з врученням вірчих грамот послом або посланником, пов’язані певні правові наслідки, крім офіційного вступу на посаду, а саме: генеральний консул у даному конкретному місті країни перебування, який раніше від інших отримав екзекватуру, вважається дуайєном консульського корпусу. До речі, консульський корпус, у широкому значенні слова, складається із всіх консульських посадових осіб всіх іноземних консульств, розміщених у даному місті країни перебування, тож функції його дуайєна, по суті, збігаються з функціями дуайєна дипломатичного корпусу.
Відмічаючи певну тотожність ситуацій під час вручення консульського патенту, екзекватури та вірчих грамот, необхідно згадати й про ті відмінності, що існують у зазначених процедурах. Так, якщо місія глави дипломатичного представництва розпочинається тільки після вручення ним своїх вірчих грамот, які протягом усього часу виконанім дипломатичної місії залишаються в компетентних структурах країни перебування, то місія глави консульської установи, навпаки, розпочинається тільки після повернення йому патенту з виданою до нього екзекватурою. На відміну від вірчих грамот, що адресовані главам країн перебування і їм вручаються, консульські патенти не містять конкретного адресата. Вони складаються за формулою: «всім, кого це може стосуватися», або «всім, хто побачить даний документ», і разом з екзекватурою за необхідності пред’являються консулом під час виконання ним своїх службових функцій.
Що ж до припинення консульських функцій, IX) воно можливе у трьох основних випадках. Так, ст. 25 Віденської конвенції 1963 р. передбачає: «Функції працівника консульської установи припиняються, зокрема: а) після повідомленім державі перебувашм акредитуючою державою про те, що йото функції припиняються; Ь) після анулювання екзекватури; с) після повідомлення держави перебування акредитуючій державі про те, що держава перебування перестала вважати його працівником консульського персоналу». Останній пункт, як правило, застосовується тоді, коли того чи іншого працівника консульської установи оголошують «персоною нон грата».
Все, що стосується питання оголошення «персони нон грата», її визначення та механізму застосування міжнародно-правових норм, регламентується ст. 23 Віденської конвенції: «1. Держава перебування може в будь-який час повідомити акредитуючу державу про те, що та чи інша консульська посадова особа є «persona non grata» або що будь-який працівник консульського персоналу є неприйнятним. У такому випадку акредитуюча держава повинна, відповідно, відкликати що особу або припинити її функції в консульській станові. 2. Якщо акредитуюча держава відмовиться виконати
0 не виконає протягом розумного строку свої зобов’язання, передбачені в пункті 1 цієї статті, держава перебувашм може, відповідно, анулювати екзекватуру даної особи або перестати вважати її працівником консульського персоналу. 3. Особа, призначена працівником консульської установи, може бути оголошена неприйнятною до прибуття на територію держави перебування або, якщо вона вже перебуває в державі перебування, до того, як вона приступить до виконання своїх обов’язків у консульській установі. У будь-якому випадку акредитуюча держава анулює її призначення».
У двосторонніх Консульських конвенціях теж регламентується поняття «persona non grata», але там воно має вужчий ыводночас більш імперативний характер. Так, у Консульській конвенції між Україною та Республікою Молдова в ст. 7 зазначається: «Держава перебування може в будь-який час сповістити акредитуючу державу про те, що та чи інша консульська посадова особа є «persona non grata» або один із працівників консульської установи є неприйнятним, не будучи зобов’язаною обгрунтовувати мотиви свого рішенім. В цьому випадку акредитуюча держава повинна відкликати відповідну особу або припинити її функції. Якщо акредитуюча держава не виконає протягом розумного строку цього зобов’язанім, то держава перебування може відмовитися визнати дану особу працівником консульської установи».
Структура консульських, як і дипломатичних, представництв визначається в цілому змістом основних напрямів зовнішньополітичної діяльності держави. Що стосується нашої держави, то 2 липня 1993 р. Верховна Рада України схвалила «Основні напрями зовнішньої політики України», в яких, зокрема, наголошується, що зовнішня політика України спрямовується на виконання таких найголовніших завдань: утворення і розвилок України як незалежної демократичної держави; забезпечення стабільності міжнародного становища України; збереження територіальної цілісності держави та недоторканності її кордонів; включення національного господарства у світову економічну систему для його повноцінного економічного розвитку; підвищення добробуту народу, захист прав та інтересів громадян України, її юридичних та фізичних осіб за кордоном; створення умов для підтримання контактів із зарубіжними українцями і вихідцями з України, надання їм допомоги згідно з міжнародним правом, поширення у світі образу України як надійного і передбачуваного партнера.
Виходячи з цих засадних положень визначені й головні завдання консульських установ України, викладені в ст. 1 Консульського статуту України, цитованій уже на початку розділу.
У великих генеральних консульствах, крім їхніх глав, у складі установ окремими ділянками роботи можуть керувати консул, іноді декілька віце-консулів. Серед інших консульських посадових осіб можуть бути аташе, секретар консульської установи, прикомандировані до консульської установи стажери, а також адміністративно-технічний і обслуговуючий персонал. Остання категорія іменується як «працівники консульської установи». До них належать, зокрема, водії, обслуга, садівник та інші особи, що виконують обов’язки по обслуговуванню консульства. Таким чином, особовий склад (персонал) консульських установ складається із двох категорій: а) консульські посадові особи (включаючи главу консульства); б) співробітники консульства. Відмінності в їхньому правовому статусі є досить суттєвими, і це виявляється, насамперед, у тому обсязі імунітетів та привілеїв, що надаються кожній із категорій. Про це йтиметься далі. Що ж стосується такого суттєвого питання, як чисельний склад консульської установи, то його вирішення закладене у ст. 20 Віденської конвенції про консульські зносини: «Якщо немає конкретної домовленості про чисельність консульського персоналу, держава перебування може запропонувати, щоб чисельність персоналу не виходила за межі, які вона вважає розумними і нормальними, враховуючи обставини і умови в консульському окрузі та потреби даної консульської установи».
Консул здійснює захист прав та інтересів акредитуючої держави, її громадян та юридичних осіб на території консульського округу, проте, на відміну від дипломата, він виступає, насамперед, як посадова особа, що діє в адмі-ністративно-правовій, цивільно-правовій, кримінально-правовій, соціально-економічній сферах тощо. Суть роботи консула полягає в тому, що в своєму окрузі він діє на підставі і на виконання норм внутрішнього права акредитуючої держави. Так, українські консули діють на підставі Консульського статуту України від 2 квітня 1994 р., і це ніяк не суперечить внутрішньому праву країни перебування. Проте, з метою більшої визначеності та створення необхідних гарантій для нормального здійснення консульської діяльності, держави, як правило, заздалегідь визначають завдання та функції консулів у консульських угодах та конвенціях. (Станом на 1 травня 1997 р. Україна підписала 14 двосторонніх Консульських конвенцій з іноземними державами.)
Консульська діяльність є надзвичайно різноманітною і дуже важливою у контексті зміцнення двосторонніх стосунків між державами, налагодження нормальних контактів між їхніми фізичними та юридичними особами. У ст. 5 Віденської конвенції про консульські зносини чітко розрегламентовані основні консульські функції — від захисту «в державі перебування інтересів акредитуючої держави та її громадян (фізичних осіб) у межах, що допускаються міжнародним правом» (пункт «а») до «надання допомоги суднам і літакам, згаданим у пункті «к» цієї статті, та їхнім екіпажам, прийняття заяв щодо плавання суден, огляд і оформлення суднових документів і, без ущемлення прав властей держави перебування, розслідування будь-яких подій, що мали місце в дорозі, та вирішення будь-яких спорів між капітаном, командним складом і матросами, наскільки це передбачається законами і правилами акредитуючої держави».
Серед консульських функцій чільне місце відведено паспортно-візовій роботі. В Консульській конвенції між Україною та РФ у ст. 11, наприклад, зазначається: «Консульська посадова особа має право: 1. Видавати, відновлювати, погашати паспорти громадянам акредитуючої держави, продовжувати строк їх дії, заносити до них необхідні позначки, а також видавати громадянам інші документи, що надають право на перетинання кордону. 2. Видавати, продовжувати, анулювати візи для в’їзду в акредитуючу державу, а також для транзитного проїзду через її територію». Що стосується Функцій з питань обліку та реєстрації актів громадянського стаїгу, то консулам надані теж досить великі права. Так, у Консульській конвенції між Україною та Республікою Молдова у ст. 9 говориться: «1. Консульська посадова особа має право: 1.1. вести облік громадян акредитуючої держави; 1.2. приймати будь-які заяви з питань громадянства; 1.3. отримувати повідомлення від компетентних органів держави перебування про народження і смерть громадян акредитуючої держави, реєструвати народження і смерть таких громадян і складати відповідні акти; 1.4. реєструвати укладання шлюбів між громадянами акредитуючої держави згідно із законодавством акредитуючої держави; 1.5. реєструвати розірвання шлюбів між громадянами акредитуючої держави відповідно до законодавства акредитуючої держави».
Важливою консульською функцією є легалізація та засвідчення. Виконуючи її, консул має право складати за заявою будь-якого громадянина акти і документи для використання в акредитуючій державі та поза її межами; перекладати офіційні акти та документи на мову акредитуючої держави або країни перебування та засвідчувати, що ці переклади відповідають оригіналу; виконувати будь-які інші нотаріальні функції, доручені акредитуючою державою; легалізувати офіційні документи, копії, виписки і переклади цих документів.
Принципово важливою функцією діяльності консула є надання допомоги громадянам акредитуючої держави. Так, у ст. 14 Консульської конвенції між Україною та РФ наголошується: «Консульська посадова особа має право: 1.1. зноситись та відвідувати будь-якого громадянина акредитуючої держави, що перебуває на території консульського округу, а держава перебування не буде перешкоджати зносинам між громадянами акредигуючої держави та консульською установою і обмежувати їм доступ до консульської установи». До речі, у ст. 13 згадуваної Конвенції говориться: «1. Компетентні органи держави перебування негайно, але не пізніше, ніж через три дні, сповіщають відповідну консульську посадову особу акредитуючої держави про затримання, арешт або будь-яке інше обмеження свободи громадянина акредитуючої держави. Одночасно компетентні органи влади держави перебування невідкладно передають будь-яке повідомлення, адресоване консульській установі цією особою. 2. Компетентні органи держави перебування негайно, але не пізніше, ніж через чотири дні з часу затримання, арешту чи будь-якого іншого обмеження свободи громадянина акредитуючої держави, забезпечують реалізацію права консульської посадової особи відвідати або знестися з таким громадянином, у тому числі й для надання йому необхідної правової допомоги». Що стосується функції надання допомоги громадянам акредитуючої держави, то консул має також право: а) приймати на тимчасове зберігання майно, гроші, коштовності і документи будь-якої особи акредигуючої держави; б) звертатися із запитом до компетентних органів держави перебування щодо негайного надання інформації про будь-яку подію, результатом якої є матеріальні збитки і людські жертви, затримання автотранспортних засобів і нещасні випадки, до яких причетні громадяни акредитуючої держави; в) звертатися до компетентних органів держави перебування щодо сприяння у розшуку громадян акредитуючої держави, які безвісно зникли; г) у випадках, коли громадянин акредитуючої держави не може своєчасно захистити свої права та інтереси згідно із законами і правилами країни перебування, консульська посадова особа може представляти його в судових та інших компетентних органах країни перебування або забезпечити йому адекватну репрезентацію доти, поки він не призначить свого представника або буде спроможний сам захищати свої права та інтереси.
Звичайно, цими напрямами роботи функції консула не обмежуються. Для того, щоб мати повніше уявлення про діяльність консулів та консульських установ, варто, на наш погляд, процитувати назви статей Консульського статуту України: «Розділ II. Глава IV. Функції консула щодо військового обліку громадян України»; «Глава V. Функції консула щодо виконання доручень слідчих або судових органів України»; «Розділ IV. Функції консула щодо військових кораблів і військово-допоміжних суден Військово- Морських Сил України»; «Розділ V. Глава XIV. Функції консула при приході і стоянці суден»; «Глава XV. Функції консула при відплитті суден»; «Глава XVI. Функції консула у разі корабельної катастрофи при аварії судна»; «Глава XVII. Функції консула у разі хвороби або смерті членів екіпажу судна»; «Розділ VI. Функції консула щодо цивільних повітряних суден України»; «Розділ VII. Функції консула щодо засобів автомобільного, залізничного транспорту і суден річкового флоту»; «Розділ VIII. Функції консула по санітарній, фітосанітарній і ветеринарній охороні».
Цей перелік консульських функцій був би неповним, коли б ми не згадали про таку важливу функцію у роботі консула, як інформаційна. Її сутність чітко окреслена в Консульській конвенції між Україною та Республікою Болгарія у ст. 11: «Консульська посадова особа з’ясовує всіма законними шляхами умови і розвиток у торговому, економічному, культурному і науковому житті держави перебування, інформує про них уряд акредитуючої держави».
Характеризуючи перелік засобів, необхідних для здійснення консульських функцій, слід зазначити, що вони, по суті, мають універсальний характер, тобто аналогічні тим, що забезпечують діяльність дипломатичних представництв. Так, зрозуміло, що для нормального функціонування консульств їм, насамперед, необхідні відповідні приміщення. Процитуємо ст. 27 із Консульської конвенції між Україною та Румунією від 3 вересня 1992 p.: «1. Держава перебування повинна або сприяти акредитуючій державі у придбанні на своїй території, згідно з своїм законодавством і правилами приміщень, необхідних для її консульської установи, або надати допомогу останній в отриманні приміщень іншим чином. 2. Вона повинна також, у випадку необхідності, надавати допомогу консульській установі в отриманні придатних приміщень для її працівників».
Одним із найважливіших засобів здійснення консульських функцій є також безперешкодні зносини консульських закордонних установ з центральними органами зовнішніх зносин своєї держави, а також із дипломатичними та іншими консульськими представництвами в країні перебування. Ця норма закріплена у ст. 35 Консульської конвенції. Вона передбачає, зокрема, що «при зносинах з урядом, дипломатичними представництвами та іншими консульськими установами акредитуючої держави, де б вони не знаходились, консульська установа може користуватися будь-якими прийнятними засобами, включаючи дипломатичних та консульських кур’єрів, дипломатичні та консульські валізи та закодовані або зашифровані депеші. Проте встановити радіопередавач і користуватися ним консульська установа може лише за згодою держави перебування». Щодо шляхів та методів пересилки консульської валізи, то практично застосовуються ті ж правила, що визначають транзит дипломатичної пошти. Консульську валізу перевозить консульський кур’єр, який забезпечується офіційним документом. У ньому вказується статус консульського кур’єра та кількість місць, що складають консульську валізу. Віденська конвенція передбачає, що «за винятком випадків, коли є згода держави перебування, він (консульський кур’єр.— Авт.) не може буги ні громадянином держави перебування, ні, якщо він не є громадянином акредитуючої держави, особою, яка постійно проживає у державі перебування» (ст. 35, п. 5). Крім того, консульську валізу можуть перевозиш консульські кур’єри ad hoc, а також командири суден та цивільних літаків при наявності офіційного супроводжувального документа із зазначенням кількості місць, що складають дипломатичну валізу.
Незаперечною умовою високоефективної діяльності консульської установи є свобода пересування консульських посадових осіб. Це правило закріплене у ст. 34 Віденської конвенції про консульські зносини і міститься практично в усіх двосторонніх консульських конвенціях, оскільки воно є основоположним принципом всієї філософії дипломатичної та консульської діяльності. Так, у Консульській конвенції між Україною та Китайською Народною Республікою від 31 жовтня 1992 р. у ст. 30 зазначається: «Оскільки це не суперечить законам і правилам про зони, в’їзд до яких заборонений або регулюється з міркувань державної безпеки, держава перебування повинна забезпечити усім працівникам консульської установи свободу пересувань та подорожей на її території».
Ми згадали лише про деякі, передбачені сучасним міжнародним правом засоби забезпечення консульської функціональної діяльності. Загальний принцип, що визначає сутність Віденської конвенції про консульські зносини, а також двосторонніх консульських угод зводиться до того, що країна перебування повинна сприяти нормальній і безперешкодній діяльності консульської установи. З цією метою країна перебування «...інформує консульську установу про зміни в її законодавстві, що можуть мати відношення до прав та інтересів громадян акредитуючої держави», «...надає консульській установі всі можливості для виконання її функцій», «...ставитиметься до працівників консульської установи з належною повагою і вживатиме необхідних заходів Для забезпечення виконання їхніх функцій відповідно до цього Договору» (процитовано ст. 25 та 26 Консульського договору між Україною та Республікою Казахстан від 20 січня р.).
Що стосується питання про консульські привілеї та імунітети, то в порівнянні з дипломатичними їх теж можна визначити як сукупність особливих пільг, переваг та преференцій, що надаються іноземним консульським установам та їхнім співробітникам відповідно до норм міжнародного права та законодавства країни перебування. В консульському праві, як і дипломатичному, розрізняють дві категорії привілеїв та імунітетів: 1) переваги, привілеї та імунітети консульських установ; 2) переваги, привілеї та імунітети штатних консульських посадових осіб та інших працівників консульських установ.
Серед першої категорії найсуттєвішими є: недоторканність консульських приміщень; звільнення консульських приміщень від податків; недоторканність консульського архіву та документів; свобода зносин; безперешкодні зносини і контакти з громадянами акредитуючої держави. Це консульське право, згідно зі ст. 36, п. «с» Віденської конвенції, передбачає, зокрема, право консула «...відвідувати громадянина акредитуючої держави, який перебуває у в’язниці, під вартого або є затриманим, для бесіди з ним», а також «...право листуватись з ним та вживати заходів для забезпечення йому юридичного представництва...». Консульські установи також мають право отримувати інформацію від компетентних органів країни перебування про смерть, опіку та піклування, про аварії суден і літаків (акредитуючої держави); здійснювати безперешкодно зносини з органами країни перебування; стягувати консульські збори.
Другу категорію консульських привілеїв та імунітетів становлять особиста недоторканність консульських посадових осіб; повідомлення про арешт, попереднє ув’язнення або судове переслідування; імунітет від юрисдикції; обов’язок давати свідчення; звільнення від реєстрації іноземців та від отримання дозволу на проживання; звільнення від отриманім дозволу на роботу; звільнення від митного збору та огляду; звільнення від особистих повинностей і обкладень. Ці найголовніші та деякі ніші привілеї та імунітети консульських посадових осіб регламентуються ст. 40—57 Віденської конвенції про консульські зносини.
Звичайно, конкретніше й детальніше консульські права, привілеї та імунітети як першої, так і другої категорії регламентуються у відповідних двосторонніх консульських угодах та конвенціях, в яких ураховуються певні специфічні моменти національних законодавств держав, що ці угоди укладають.