Основи дипломатичної та консульської служби
Розділ 5. Дипломатичні привілеї та імунітети
Характеризуючи міжнародно-правову сутність дипломатичних імунітетів та привілеїв (далі — ДІП), слід, насамперед, наголосити, що це особливі права, які країна перебування надає дипломатичним представництвам та персоналу акредитованої держави з метою сприяння виконанню їхніх місій. Найважливішими дипломатичними імунітетами та привілеями є: недоторканність дипломатичних представництв та дипломатичного персоналу; недоторканність архівів, кореспонденції; імунітет від юрисдикції та можливого притягнення дипломата до кримінальної відповідальності; пільги при проходженні митного та прикордонного контролю; звільнення від деяких видів податків тощо.
Як один із найсуттєвіших інститутів права зовнішніх зносин та повсякденної дипломатичної практики, ДІП, здавалося б, мали являти собою найбільш консервативне коло правових норм та звичаїв, де все детально розписано і скріплено значною кількістю міжнародних договорів. Найважливішими із них, як уже згадувалося вище, є Віденський протокол 1815 р. (Віденський регламент) про класи дипломатичних представників, Аахенський протокол 1818 р., Гаванська конвенція про консульських чиновників 1928 р., Конвенція про привілеї та імунітети ООН 1946 р., Конвенція про привілеї та імунітети спеціалізованих установ ООН 1947 р., Угода між ООН та СІЛА про місцезнаходження Центральних установ ООН 1947 р., Віденська конвенція про Дипломатичні зносини 1961 р., Віденська конвенція про консульські зносини 1963 р., Віденська конвенція про спеціальні місії 1969 р., Конвенція про запобігання і покарання злочинів проти осіб, які користуються міжнародним захистом, у тому числі дипломатичних агентів, 1973 р., Віденська конвенція про представництво держав у їхніх відносинах з міжнародними організаціями універсального характеру 1975 р. Окремі аспекти правового положення статусу дипломатичних представництв та їхнього персоналу регулюються також двосторонніми угодами, підписання яких передбачено пунктом «b» ст. 47 Віденської конвенції 1961 р. Цей пункт надає можливість державам як обмежувати, так і розширювати ДІП у стосунках між собою на основі принципу взаємності.
Водночас не можна стверджувати, що існуюча договірна мережа статусу дипломатичних представництв та їхнього персоналу повністю забезпечує потреби дипломатичної практики. Адже за час, що минув із моменту прийняття Віденської конвенції 1961 р., у світі відбулися разючі зміни, які не могли не позначитися і на дипломатичній практиці, зокрема на ДІП.
Так, в усьому світі значно зросла кількість дипломатичних представництв, їхнього персоналу, а відтак розширилася система квот. У складі дипломатичних представництв з’явилися фахівці, які за своїм статусом не є професійними дипломатами. При дипломатичних представництвах створюються різні допоміжні органи, які не мають прямого відношення до дипломатичної діяльності, зокрема служба внутрішньої охорони. Більш складними й водночас різноманітнішими стали функції дипломатичних представництв, набув поширення попереджувальний порядок пересування дипломатів, з’явилися нові засоби пересилання дипломатичної пошти, не передбачені Конвенцією. І це далеко не повний перелік того нового, що за останні понад ЗО років дала дипломатична практика і що потребує правового регламентування. Зокрема, в Конвенції є питання, що стосуються ДІП, які не дістали належного вирішення (статус дипломатичних кур’єрів), або ж не згадуються взагалі (імунітет тимчасової резиденції дипломата, статус внутрішньої охорони, дипломатичний притулок). Прогалина у правовому регулюванні — потенційне джерело конфліктних ситуацій у стосунках між державами. Отже, існує нагальна необхідність подальшої кодифікації норм дипломатичного права, певної ревізії Віденської конвенції 1961 р. Значну роботу в цьому напрямі здійснює Комісія міжнародного права ООН із підготовки проекту статей про статус дипломатичного кур’єра та дипломатичної пошта, що не супроводжується дипломатичним кур’єром.
Розглянемо детальніше найбільш уживані в повсякденній практиці дипломатичні імунітети та привілеї, застосування яких без особливих труднощів регламентується Віденською конвенцією 1961 р.
Одним із найважливіших дипломатичних імунітетів є, безперечно, імунітет, який забезпечує недоторканність дипломатичного представництва. Відповідно до Віденської конвенції 1961 р. «приміщення представництва» — це будинок (або ж його частина), в якому розмішується представництво. Це стосується й резиденції глави представництва, незалежно від того, хто володіє правом власності на неї, а також земельної ділянки, що обслуговує цей будинок чи його частину. В поняття «земельна ділянка», згідно з Коментарем Комісії міжнародного права ООН, входять також сад і автостоянка, що належать представництву. Загалом цей дипломатичний імунітет регламентується ст. 22 згаданої Конвенції. В ній роз’яснюється, що приміщенім представництва є недоторканними. Власті держави перебування не можуть проникнути в ці приміщення інакше, як з дозволу глави представництва. Заборона вступати в приміщення представництва без дозволу його глави має абсолютний характер. Це правило не має ніяких винятків, і його потрібно дотримуватись навіть у випадку пожежі в дипломатичному представництві або захоплення останньою терористами.
Неприпустимість доступу місцевих властей в приміщенім дипломатичного представництва без згоди його глави виключає тим самим можливість здійснення таких примусових заходів, як обшук, арешт, реквізиція, та виконавчих дій.
Забезпечуючи недоторканність примкнень дипломатичного представництва, держава перебування зобов’язана попереджувати дії місцевих властей, які можуть завдати шкоди, порушити спокій^ або принизити гідність дипломатичного представництва. Йдеться про попередження свідомих ворожих акцій з боку місцевих властей. їхні дії, які в тій чи іншій мірі зачіпають інтереси дипломатичного представництва, проте не направлені спеціально проти нього і є результатом звичайної функціональної діяльності (громадські роботи в безпосередній близькості від приміщень представництва, тимчасове відключення з технічних причин електроенергії, телефонного зв’язку тощо), не можуть розцінюватися як порушенім недоторканності приміщень.
Ще одним аспектом поняття «недоторканність приміщень» є спеціальне зобов’язанім держави перебування забезпечити захист дипломатичних представництв від посягань приватних осіб. Це зобов’язанім включає в себе два компоненти: по-перше, організацію місцевими органами влади в Разі необхідності фізичної охорони дипломатичного представництва та убезпечення їх від будь-яких нападів, вторгнень та інших посягань з боку приватних осіб і, по-друге, в разі здійснення посягань,— проведення розслідування та покарання винних, а також забезпечення компенсації заподіяної шкоди. Охорона приміщень дипломатичних представництв здійснюється державами перебування, як правило, завдяки використанню спеціальних поліцейських або військових підрозділів.
Особливе місце серед ДІП посідає особиста недоторканність. Загальновизнаним є положення, що це найголовніший дипломатичний імунітет, з якого випливають усі інші імунітети та привілеї дипломата. Цей дипломатичний імунітет регламентується ст. 29 Віденської конвенції 1961 р. Він передбачає захист від арешту або затримання дипломата. Слід зазначити, що випадки арешту чи затримання дипломатів місцевими органами влади в порушення Конвенції трапляються, хоча й рідко. Час від часу засоби масової інформації вмішують повідомлення про затримання в країні А дипломата Б, що майже на сто відсотків означає лише те, що згаданий дипломатичний співробітник займався діяльністю, несумісною з його статусом, і в компетентних органів держави перебування були всі підстави для його затримання.
Ще одним аспектом цього дипломатичного імунітету є забезпечення посиленого захисту дипломата від посягань із боку приватних осіб. Як у теорії міжнародного права, так і на практиці дотримання зазначених зобов’язань завжди розглядалося як найголовніша умова забезпечення нормальної діяльності дипломатів у країні перебування. Проте за останні два десятиріччя у зв’язку з різкою активізацією міжнародного тероризму виникла стійка тенденція до зростання різного роду посягань на життя, честь і гідність дипломатії}. Дипломати являють собою зручну міїнень, оскільки вони уособлюють акредитуючу державу, є її символом, і, як наслідок, будь-яке посягання на них відразу привертає увагу світової громадськості. За прикладом ходити далеко не потрібно: хто у світі на початку 1997 р., хіба що крім обмеженої кількості фахівців, знав про перуанську ультраліву марксистсько-ленінську повстанську організацію «Тупак Амару»? Однак після захоплення її членами резиденції японського посла в Лімі, де на той час відбувався офіційний прийом з участю понад ста іноземних послів, урядовців Перу та інших країн, й утримання зазначених осіб як заручників, президент Перу А. Фухіморі змушений був розпочати переговори з терористами, а світові ЗМІ щоденно передавали репортажі з місця події. Що, власне, терористам, у першу чергу, й було потрібно.
Зростання тероризму зумовило необхідність розгляду в ООН питання про забезпечення безпеки дипломатів. Уперше це питання розглядалося на XXII сесії Генеральної Асамблеї ООН, згідно з рішенням якої Комісія міжнародного права ООН підготувала відкриту для підписання в 1979 р. Конвенцію про запобігання і покарання злочинів проти осіб, які користуються міжнародним захистом, у тому числі дипломатичних агентів.
Особливе місце в питанні особистої недоторканності дипломата посідає момент його непідсудності законам країни перебування. На практиці це положення регламентується ст. 31 Конвенції, яка не залишає ніяких сумніви} щодо тлумачення імунітету дипломатів від кримінальної та адміністративної юрисдикції країни перебування. Не зовсім бездоганними, на думку багатьох фахівців, є положення цієї статті, які передбачають певні обмеженім імунітету дипломата в питаннях, що стосуються його цивільної відповідальності. Адже закріплені в Конвенції обмеження імунітету щодо цивільної юрисдикції майже не відповідають сучасній дипломатичній практиці. Свого часу, зокрема у XVIII—XIX ст., дипломати нерідко притягалися до суду, оскільки багато хто з них володів нерухомістю у країні перебування займався торгівлею або приватною професійною діяльністю, давав і брав гроші в борг тощо. Сьогодні переважна більшість держав забороняє своїм дипломатам володіти приватною нерухомістю у країні перебування, а також займатися приватною професійною або комерційною діяльністю. А участь дипломатів у судових справах, пов’язаних зі спадщиною, трапляється надзвичайно рідко. Проте виникає законне запитанім: чи не приводить звільнення дипломата від кримінальної, адміністративної та цивільної юрисдикції у країні перебування до його повної безкарності у випадку здійснення ним будь-яких правопорушень? Віденська конвенція 1961 р. (ст. 31, 32) дає відповідь і на це запитання. Якщо узагальнити всі пункти зазначених статей, то можна зробити висновок, Що існує дві можливості забезпечення реального покаранім Дипломата. Перша з них полягає в тому, що імунітет дипломатичного агента від юрисдикції країни перебування не звільняє його від юрисдикції акредитуючої держави. Друга Можливість полягає в тому, що від імунітету юрисдикції Дипломатичного агента може відмовитися акредитуюча держава. Це робиться без його згоди, і дипломат зобов’язаний підкоритися прийнятому рішенню. Така практика мала місце після трагічного випадку у Вашингтоні наприкінці 1996 р., коли в результаті автомобільної аварії, з вини грузинського дипломата, загинула 16-річна громадянка СІЛА. Дипломат, як було доведено, перебував за кермом свого авто у стані алкогольного сп’яніння, і на вимогу Держдепартаменту США МЗС Грузії змушене було позбавити свого дипломата імунітету. Йому довелося нести кримінальну відповідальність за американськими законами.
До імунітету особистої недоторканності дипломата належить також митний імунітет, який складається з трьох основних компонентів: безперешкодного ввезення та вивезення предметів особистого користування; звільнення вказаних предметів від митного оподаткування; звільнення, у вигляді загального правила, особистого багажу дипломата від митного огляду.
В поняття імунітету особистої недоторканності дипломата входять також недоторканність приватної резиденції дипломатичного агента (ст. 30 Віденської конвенції). Ідеться, насамперед, про житлові приміщення, в яких мешкають дипломат та його родина, дачу, а також номер у готелі, купе в поїзді, каюту на судні під час пересування дипломата по території країни перебування у зв’язку з виконанням ним дипломатичної місії.
Звичайно, Віденська конвенція (ст. 30) передбачає також недоторканність паперів та кореспонденції дипломата в тій мірі, в якій забезпечуються недоторканність архівів, документів та офіційної кореспонденції дипломатичного представництва. Це означає на практиці, що папери та кореспонденція дипломата не підлягають затриманню, розпечатуванню, використанню місцевими властями в офіційних цілях і мають забезпечуватися захистом від посягань з боку приватних осіб.
Дуже важливим є імунітет дипломатичних засобів пересування. Маються на увазі будь-які транспортні засоби — сухопутні (як правило, автомобільні), повітряні та водні — які належать, орендуються або передаються для регулярного користування дипломатичним представництвам, співробітникам представництва та членам їхніх сімей. Номерні знаки спеціальних серій є необхідним атрибутом дипломатичних засобів пересування, що вказують на наявність відповідних імунітетів, тому відмова у видачі таких знаків або їх вилучення органами влади країни перебування рівноцінні відмові в поширенні імунітетів на дипломатичний засіб пересування. Цей імунітет регулюється двома статтями Віденської конвенції (22 та ЗО), і сумарно він означає, що дипломатичний засіб пересування не підлягає обшуку, реквізиції, арешту та виконавчим діям. Варто наголосити: імунітет від обшуку, реквізицій, арешту та виконавчих дій, що надається засобам пересування дипломатичного представництва та дипломатам, поширюється також на засоби пересування співробітників адміністративно-технічного персоналу та членів їхніх сімей (ст. 37 Віденської конвенції). Поширення імунітетів на засоби пересування, що належать співробітникам обслуговуючого персоналу, Конвенцією не передбачено.
Надзвичайно важливим дипломатичним імунітетом є свобода зносин дипломатичного представництва та дипломатичних агентів з акредитуючою країною. У дипломатичній практиці з давніх-давен склалося правило, згідно з яким держава перебування зобов’язана створити іноземному дипломатичному представництву всі необхідні умови для безперешкодного зв’язку зі своїм урядом. Важливим аспектом таких зносин є можливість здійснення дипломатичним представництвом таємного зв’язку з Центром. Таке ж зобов’язання дозволяти та забезпечувати вільні зносини покладається й на треті країни, через територію яких офіційна кореспонденція дипломатичного представництва перевозиться транзитом (ст. 40 Віденської конвенції).
До речі, відповідно до зазначеної статті та ст. 27 звільнення дипломатичної пошти від розпечатування та затримання має абсолютний характер. Хоча слід зауважити, що в дипломатичній практиці більшості держав з’являється тенденція до обмеження імунітетів дипломатичної пошти. Позиція цих держав зводиться до того, що за наявності серйозних підозр щодо використання дипломатичної пошти у злочинних цілях держава перебування має право вимагати її розпечатування, а в разі відмови — повернути її відправникові.
Такими є найбільш уживані в сучасній дипломатичній практиці дипломатичні імунітети та привілеї. Проте їхня характеристика була б неповною без висвітлення (бодай стислого) генеральної тенденції їхнього розвитку. Річ у тім, Що провідні країни світу, насамперед США, Канада, Франція та Велика Британія, за останні роки все чіткіше проводять політику загального обмеженім норм адміністративного права. Існує кілька причин такого підходу.
По-перше, однією з причин обмеження ДІП є внутрішньополітичні міркування, прагнення керівних органів держав перебування адекватно реагувати на протести громадськості, викликані численними випадками зловживань ДІП з боку іноземних дипломатичних представництв та їхніх окремих співробітників. Саме цим керувалися уряди СІЛА, Великої Британії та Канади, які в останні роки у відповідь на численні й, по суті, безкарні порушення правил дорожнього руху іноземними дипломатами ввели нові правила, що допускають адміністративну відповідальність дипломатів. Однією із причин того, що в закон США про дипломатичні зносини 1978 р. було введено положення, згідно з яким співробітники іноземних дипломатичних представництв зобов’язані доводити в американському суді наявність у них дипломатичного імунітету, було зростання кількості зловживань із боку дипломатів з метою особистого збагачення.
По-друге, тенденція до обмеження обсягу ДІП досить часто зумовлюється необхідністю боротьби із збільшенням випадків терористичних актіїз, причетність до яких із боку дипломатичних представництв нерідко є очевидною. Так, у результаті інциденту, що мав місце в Лондоні у квітні 1984 р., коли пострілами із вікна Лівійського народного бюро було вбито жінку-констебля, уряд Великої Британії підготував «білу книгу», що містить десятки рекомендацій щодо обмеження ДІП та посилення вимог до іноземних дипломатичних представництв. Уряд М. Тетчер звернувся до урядів західноєвропейських країн, США та Канади із закликом підтримати пропозиції Форін оффісу, спрямовані на обмеження ДІП.
І, нарешті, певну роль у політиці обмеження ДІП відіграє прагнення урядів провідних західних країн забезпечити економічні інтереси своїх країн. Виходячи з цього, США у 1985 р. ввели, під загрозою позбавлення права користуватися автомобілями, обов’язкове страхування дипломатичних засобів пересування. У 1987 р. Велика Британія прийняла закон, згідно з яким Форін оффіс має право обмежувати кількість помешкань, що використовуються під дипломатичні представництва, на які поширюється ДІП. Наслідком цього стало зростання оплати за комунальні муніципальні послуги, збільшення різноманітних податків.
Загалом у таких країнах, як Австрія, Аргентина, Бельгія, Велика Британія, Єгипет, Італія, Нідерланди, Пакистан, США, Франція, ФРН, все більшу підтримку має доктрина обмеженого імунітету держав. Здійснювана на підставі цієї доктрини із середини 70-х років судова практика створила такі прецеденти, як розгляд судами позовів приватних фірм до дипломатичних представництв, накладення судами арештів на банківські рахунки посольств.
Низка обмежень дипломатичних імунітетів і привілеїв, введених за останні роки в США,— результат прагнення американської сторони досягти додаткових переваг завдяки скрупульозному застосуванню принципу взаємності.
Все це є ще одним свідченням того, що дипломатичні імунітети та привілеї — надзвичайно чутлива категорія повсякденної дипломатичної практики. Вміле користування ними значно полегшує дипломатам виконання своїх професійних завдань, і навпаки, нехтування чи зловживання ДІП може завдати значної шкоди як окремому дипломатові, так і акредитуючій державі.