Основи дипломатичної та консульської служби
Розділ 4. Встановлення дипломатичних відносин. Відкриття дипломатичних представництв. Припинення дипломатичної місії
Головною ланкою закордонних органів зовнішніх зносин кожної держави є, як правило, їхні постійні дипломатичні представництва, акредитовані в інших державах, — посольства та місії.
Станом на 1 січня 1997 р. Україна мала 67 закордонних установ, у тому числі 50 посольств, 8 Генеральних консульств, 8 постійних представництв і одне відділення посольства (Берлін).
За нормальних умов саме через посольства та місії втілюється в життя зовнішньополітичний курс, вироблений конституційними органами тієї чи іншої держави.
Проте створенім таких постійно діючих органів зовнішніх зносин за кордоном є можливим лише за умови повної нормалізації та офіційно визнаної врегульованості у відносинах між заінтересованими державами, тобто за наявності дипломатичних відносин між ними.
Дипломатичні відносини в сучасному світі — це наріжний камінь всієї системи міждержавних відносин. Саме вони дають можливість у повному обсязі реалізувати міжнародну право- суб’єктність держави. Звичайно, невизнання де-юре і пов’язана з цим відсутність нормальних дипломатичних відносин жодною мірою не принижують загальну вагу держави на міжнародній арені, оскільки кожна держава є суб’єктом міжнародного права насамперед в силу притаманного їй суверенітету. Водночас при дослідженні процесів реалізації міжнародної правосуб’єктності неможна повністю ігнорувати роль визнання та наявності (або відсутності) нормальних дипломатичних відносин.
У будь-якому випадку, навіть у питаннях, здавалося б, неполітичного характеру, зв’язки і відносини між державами — економічні; культурні, спортивні тощо — неминуче ускладнюються за умови відсутності нормальних дипломатичних відносин.
Таким чином, питання про визнання держави або взагалі про встановлення дипломатичних відносин має велике значення як для самих заінтересованих держав, так і для міжнародної спільноти в цілому. Наголошуючи на важливості дипломатичних відносин між державами та необхідності підвищення у зв’язку з цим ефективності норм дипломатичного права, Генеральна Асамблея ООН у спеціальній резолюції з питання про дипломатичні привілеї та імунітети, ухваленій ще на XXII сесії в 1967 р., заявляла: «Генеральна Асамблея.., усвідомлюючи, що безперешкодне функціонування дипломатичних каналів по підтримці зв’язку та консультацій між урядами є необхідним для уникнення небезпечних непорозумінь та суперечностей... наполегливо закликає держави... вживати всіх необхідних заходів, що є обов’язковими для здійснення норм міжнародного права, які регулюють дипломатичні відносини» (Резолюція ГА ООН 2328/ХХІІ від 18 грудня 1967 р.).
Отже, незважаючи на політичні, економічні та інші відмінності між державами-учасницями міжнародного співтовариства, загострення суперечностей між деякими із них, саме дипломатичні контакти є тим ефективним, по суті єдиним, засобом, завдяки якому вдається встановлювати і розвивати нормальні міждержавні стосунки, вирішувати спірні питання та конфліктні ситуації мирними засобами.
Таким чином, дипломатичні відносини є найстабільнішою, всеохоплюючого формою із усіх існуючих форм міждержавних контактів. Саме вони створюють юридичну базу Для різноманітних взаємозв’язків та співробітництва між державами незалежно від їхніх геополітичних параметрів. Крім того, дипломатичні відносини відрізняються від дипломатичних контактів ще й тим, що вони, по-перше, мають стабільний, довготривалий характер, а по-друге, вимагають наявності відповідних передумов, виконання яких є обов’язковим. Найголовніша передумова — це визнання де-юре та взаємна згода держав на встановлення дипломатичних відносин.
Міжнародне визнання — це дипломатичний акт, який супроводжується відповідними правовими наслідками. Тільки в такому розумінні його можна вважати міжнародно-правовим інститутом. Причини цього акту практично завжди Мають політичний характер. Вони продиктовані в кожному окремому випадку державними інтересами і засвідчують не тільки сам факт існування чи появи на міжнародній арені держави, яку потрібно визнати, а й, головним чином, готовність держави налагодити з дестинатором визнання певні офіційні відносини. Весь цей процес, таким чином, не зводиться лише до формального визнання, не є пересічним протокольним заходом як для держави, яка визнає, так і для держави, яку визнають. Акт визнання зачіпає сутність зовнішньої політики тієї чи іншої держави, відповідає її вищим національним інтересам. На цьому останньому моменті слід наголосити особливо. Річ у тім, що визнання — це відображення реальної необхідності конкретної держави встановити дипломатичні стосунки з іншою конкретною державою, підтримувати з нею зв’язки на офіційній основі, оскільки визнання не є автоматичним обов’язком для держав світу, що неухильно поширюється на новоутворені країни. В міжнародному праві немає конкретних норм, що зобов’язували б держави в усіх випадках визнавати новоутворені суб’єкти міжнародного права з усіма наслідками, що супроводжують цей процес.
Існує лише загальне для всіх держав міжнародно-правове зобов’язання (воно ґрунтується на Статуті ООН та деяких інших міжнародно-правових актах) поважати суверенну рівність, а також всі інші права, притаманні суверенітету всіх держав світового співтовариства, а також обов’язок держав співробітничати одна з одною згідно з цілями та принципами Статуту ООН.
Отже, коли йдеться про встановлення дипломатичних відносин, питання неодмінно пов’язується з повним міжнародно-правовим визнанням держав — визнанням де-юре. Дійсно, це нерозривно пов’язані явища, оскільки найголовнішим юридичним наслідком визнання де-юре якраз і є можливість встановлення нормальних дипломатичних відносин. Не випадково ця форма визнання (де-юре) в науковій літературі та міжнародній практиці має іншу назву — «дипломатичне визнання». Проте, наголосимо, що саме визнання не породжує автоматично дипломатичних відносин, воно лише створює всі необхідні передумови для їх встановлення. Ось чому між фактом визнання і фактом встановлення дипломатичних відносин може бути розрив у часі і нерідко досить суттєвий. З дипломатичної практики колишнього Радянського Союзу можна навести приклад, коли взаємовизнання між ним та Коста-Рікою відбулось у 1944 р., а дипломатичні відносини встановлені лише в 1972 р.
Проте, за будь-яких обставин головною умовою встановлення дипломатичних відносин між двома державами є їхня спільна згода на здійснення цього акту. Ця згода здійснюється в будь-якій сприятливій для обох сторін міжнародно-правовій формі (це може бути й договір, але здебільшого це обмін листами або нотами ідентичного змісту).
Слід зауважити, що Віденська конвенція про дипломатичні зносини оминає всі ці процедурні питання і містить лише одну чітко сформульовану норму: «Встановлення дипломатичних відносин між державами та заснування постійних дипломатичних представництв здійснюється за взаємною згодою» (ст. 2).
Розглядаючи питання про фактичне застосування дипломатичних представництв, слід мати на увазі, що тут можливі й такі варіанти, як існування на певному етапі представництва тільки однієї з сторін, що домовились про встановлення дипломатичних відносин, а також досягнення домовленості про виконання дипломатичних функцій послами, призначеними за сумісництвом. «Акредитуюча держава може, належним чином повідомивши відповідні держави перебування, акредитувати главу представництва або призначити будь-якого члена дипломатичного персоналу, зважаючи на обставини, в одну чи декілька держав, якщо не заявлено заперечень із боку будь-якої з держав перебування» (Віденська конвенція, ст. 5, п. 1). Такі випадки мають, як правило, перехідний характер. До них відносяться із новітньої дипломатичної практики групи зв’язку, а також відділи інтересів. Наприклад, у 1972 р. Куба та США, не маючи між собою дипломатичних відносин, заснували так звані відділи інтересів: відповідно 10 кубинських дипломатів було призначено в такий відділ при посольстві ЧССР у Вашингтоні, а 10 американських —у відділ інтересів при посольстві Швейцарії в Гавані.
Віденська конвенція 1961 р. оперує терміном «представництво», не розкриваючи його, проте сучасна практика знає такі види дипломатичних представництв´.
1) Посольства. Це представництва найвищого дипломатичного класу. До них прирівнюються представництва Ватикану — ігунціатури, а також представництва, якими обмінюються держави системи Британської Співдружності. Такі представництва очолюють верховні, іноді «високі», комісари, які в дипломатичному корпусі мають ту ж саму позицію, що й посли.
2) Місії. Останні вважаються представництвами другого класу. Ім відповідають по рангу папські інтернунціатури.
3) Дипломатичні представництва, які через ті чи інші обставини мають іншу назву і певні організаційні особливості. Так, до об’єднання в 1989 р. обох Німеччини дипломатичні відносини між ФРН та НДР здійснювалися через їхні постійні представництва в Берліні та Бонні, створені на підставі Договору про основи відносин між НДР та ФРН від 21 грудня 1972 р. Офіційний дипломатичний статус за кордоном, у тому числі при ООН, мають представництва Організації визволення Палестини. Що ж до посольств та місій, то вони є загальноприйнятими, «стандартними» видами дипломатичних представництв держав у інших країнах. Питання про те, якою має бути форма дипломатичного представництва вирішується самими державами, вони ж на підставі взаємної угоди можуть змінити раніше визначений рівень і, скажімо, перетворити місію на посольство (ст. 2 Віденської конвенції). Таке перетворення свідчить лише про розвиток відносин між даними державами. З точки зору міжнародного права і посольства, і місії як органи рівноправних держав мають однаковий правовий статус, однакові привілеї та імунітети. Це стосується й осіб, які очолюють дипломатичні представництва.
Одним із найголовніших питань, що виникає після домовленості про обмін дипломатичними представництвами на рівні посольств чи місій, є питання про призначення глав цих представництв. Дана процедура регулюється нормами національного права держав, що домовились, а також нормами міжнародного права. Той же порядок діє при призначенні першого глави даного дипломатичного представництва та його наступників на цьому посту.
В сучасній міжнародній практиці загальноприйнятими є три основні класи глав дипломатичних представництв — посли, посланники та повірені у справах. Як правило, посли очолюють посольства, а посланники — дипломатичні місії. Повірені у справах можуть керувати роботою як посольства, так і місії, хоча найчастіше вони очолюють місії (якщо держави домовилися обмежитись цим рівнем). Це інститут, до якого звертаються за особливих обставин, коли, наприклад, стосунки між державами мають не зовсім дружній характер. У процедурі акредитування повірених у справах є свої особливості. Якщо посли та посланники акредитуються при главах іноземних держав, вручаючи їм вірчі грамоти, підписані главами акредитуючих держав, то повірені у справах призначаються, як правило, при міністрах закордонних справ країн перебування і замість вірчих грамот вручають останнім лише відповідні листи від імені своїх міністрів закордонних справ.
Від повірених у справах, як самостійних керівників дипломатичних представництв (Charge d’Affaires), призначення яких здійснюється на постійній основі (до зміни класу), слід відрізняти тимчасово повірених у справах (Charge d’Affaires ad interim). Вони не становлять особливий клас, а лише тимчасово заміщають главу представництва в тих випадках, коли він тимчасово не може виконувати свої функції (відпустка, від’їзд за викликом свого уряду «для консультацій» тощо). Як правило, тимчасово повіреними у справах призначаються дипломати, які за своїм рангом займають найвищий щабель після глави дипломатичного представництва, наприклад, радники. Про призначення тимчасового повіреного у справах повідомляється міністерству закордонних справ країни перебування, що вважається достатнім для виконання цим дипломатом покладених на нього функцій.
Проте, до моменту призначення і фактичного вступу на посаду послів, посланників та постійних повірених у справах має відбутися ціла низка протокольних заходів, які чітко регламентуються як міжнародним правом, так і нормами національного законодавства.
Весь процес призначення глави дипломатичного представництва, який називається акредитацією, складається із кількох етапів:
1) підбір кандидатури посла або посланника;
2) запит на агреман;
3) видання акта внутрішнього права, що законодавчо оформляє призначення;
4) одночасне (в обох столицях) офіційне повідомлення в ЗМІ
про призначення;
5) видача вірчих грамот;
6) попередня аудієнція у міністра закордонних справ країни перебування після прибуття посла чи посланника та передання міністру копії вірчих грамот;
7) вручення вірчих грамот (главі держави) під час офіційної Церемонії і відтак початок дипломатичної місії даного представника.
Не применшуючи значення кожного із зазначених етапів, розглянемо докладніше вимоги, які висуваються міжнародним правом до вступаючого на посаду глави дипломатичного представництва.
Головна з них — запит зацікавленої держави на агреман, тобто згоду країни майбутнього перебування на призначення певної особи послом, посланником чи постійним повіреним у справах. У ст. 4 Віденської конвенції це положення трактується таким чином: «Акредитуюча держава повинна переконатися в тому, що держава перебування дала агреман на ту особу, яку вона має намір акредитувати як главу представництва в цій державі». І далі, в пункті 2 ст. 4, зазначається: «Держава перебування не зобов’язана повідомляти акредитуючій державі мотиви відмови в агремані». Важливо наголосити при цьому, що надання агреману або відмова в ньому стосується лише конкретної особи даного дипломатичного агента і жодною мірою не означає підтвердження, а тим паче перегляду досягнутої раніше домовленості між державами про встановлення дипломатичних відносин та обмін дипломатичними представництвами. Більше того, для решти співробітників дипломатичного представництва не потрібно ніякої попередньої згоди з боку країни перебування. Досить отримання лише в’їзної візи (там, де це вимагається) та офіційного повідомлення (нотифікації) про «призначенім співробітників представництва, їх прибуття та про їх остаточний від’їзд або про припинення їхніх функцій в представництві» (ст. 10, п. "а" Віденської конвенції). Запит на агреман та отримання останнього здійснюється через дипломатичні канали (МЗС та посольства держав-контрагентів). Якщо відповідь негативна або її не отримано взагалі (термін для відповіді, як правило, до одного місяця), вся процедура запиту на агреман повторюється знову, доки не буде отримано згоду на нову кандидатуру.
Поряд із двома вищезгаданими різними правовими ситуаціями (необхідність агреману для глави представництва і вільне, по суті, призначення членів персоналу представництва акредитуючої держави) є ще третя — проміжна. Вона виникає при призначенні військових, військово-повітряних та військово-морських аташе. Ст. 7 Віденської конвенції передбачає, що країна перебування може запропонувати, щоб прізвища цих членів персоналу представництва заздалегідь повідомлялися їй для отримання згоди. Це не отримання агреману у чистому вигляді, проте дуже схожа протокольна процедура. З агреманом її поєднує те, що згода має бути отримана з боку країни перебування заздалегідь, тобто до призначення; відмінність же полягає в тому, що вказана процедура не є загальнообов’язковою і не застосовується всіма державами. Деякі з них задовольняються звичайною нотифікацією вже після призначення, яке відбулося за тією ж схемою, що й для решти співробітників представництва.
Щодо глав представництв, то після отримання агреману та юридичного оформлення призначення згідно з конституційною процедурою акредитуючої держави посол або посланник, який направляється до місця своєї служби, отримує підписаний главою держави та скріплений візою міністра закордонних справ особливий документ — вірчі грамоти.
Основне призначення та зміст цього документа — прохання вірити (звідси й назва — вірчі грамоти) всім діям, заявам і письмовим актам, що виходять від даного посла чи посланника, як вищої в країні перебування офіційної особи, що представляє акредитуючу державу. Вірчі грамоти мають характер загальних повноважень дипломатичного представника, що діють протягом усього періоду його перебування на посаді і поширюються на всі питання, що входять у функції представництва. Проте для підписання двосторонньої угоди чи договору з країною перебування, а також для ведення переговорів із третіми країнами, участі в роботі міжнародних конференцій або органів міжнародних організацій посол, якому це може бути доручено, має отримати від свого уряду особливі повноваження.
Вірчі грамота виписуються у двох примірниках. Оригінал вкладається у конверт, що опечатується сургучною печаткою і вручається новим послом главі держави, якому адресовані вірчі грамоти, під час офіційної урочистої церемонії. Завірена копія вірчих грамот вручається як офіційне свідоцтво про прибуття посла при першому ж відвіданні ним міністра закордонних справ країни перебування. Тоді ж посол звертається з проханням про його прийом главою країни перебування і одночасно передає міністрові текст своєї промови на Урочистій церемонії, що має відбутися. Проте не всі країни Дотримуються зазначеної практики (мається на увазі передання тексту майбутньої промови).
Сама процедура вручення вірчих грамот не регулюється міжнародним правом і в різних країнах відбувається по-різному, відповідно до існуючих там норм дипломатичного Церемоніалу та протоколу. Проте завершальний для даної Церемонії акт вручення вірчих грамот породжує важливі правові наслідки.
По-перше, саме з цього моменту офіційно розпочинається дипломатична місія глави даного представництва. Всі наступні його дії та заяви розглядаються в країні перебування як такі, що зроблені від імені та за дорученням уряду акредитуючої держави. По-друге, з моменту акредитації посла вся його наступна діяльність вже не потребує якихось додаткових документів, що підтверджували б його компетенцію. І, нарешті, дата і час вручення вірчих грамот визначають не тільки час його вступу на посаду посла, а й становище серед колег по дипломатичному корпусу в питаннях визначення старшинства, зокрема, в питанні обіймання поста дуайєна дипломатичного корпусу.
Тепер розглянемо обставини, за яких може відбутися припинення дипломатичної місії. Зазначимо, що йтиметься як про припинення функцій окремих дипломатичних агентів зі складу представництва, так і про припинення діяльності самих дипломатичних представництв як органів акредитуючої держави.
Щодо питання припинення функцій дипломатичних агентів, то Віденська конвенція в ст. 43 передбачає, що це може мати місце в таких випадках: «а) після повідомлення акредитуючою державою держави перебування про те, що функції дипломатичного агента припинено» (переведення на іншу роботу, через хворобу або в зв’язку з виходом у відставку); «Ь) після повідомлення державою перебування акредитуючої держави, що згідно з п. 2 ст. 9 юна відмовляється визнавати дипломатичного агента співробітником представництва». Фактично у ст. 9 (п. 2) Віденської конвенції передбачена правова можливість оголосити того чи іншого дипломатичного агента «персоною нон грата». В п. 1 згаданої статті тлумачиться поняття «persona non grata»: «Держава перебування може в будь-який час, не будучи зобов’язана мотивувати своє рішення, повідомити акредитуючу державу, що глава представництва або будь-хто із членів дипломатичного персоналу представництва є persona non grata або що будь-який інший член персоналу представництва є неприйнятним. У такому разі акредитуюча держава повинна відповідно відкликати дану особу або припинити її функції в представництві. Ту або іншу особу може бути оголошено persona non grata або неприйнятною до прибуття на територію держави перебування».
Причини оголошення «persona non grata» або особою «неприйнятною» можуть бути різними. Проте всі вони зводяться, як правило, до одного ряду. Це — неповага до законів та звичаїв країни перебування, втручання в її внутрішні справи, зловживання дипломатичними привілеями та імунітетами, заяви, які розцінюються як нетактовні або образливі щодо країни перебування тощо. Все це, звичайно, кваліфікується як «діяльність, несумісна із статусом дипломатичного агента», наслідком чого і є вимога до акредитуючої держави відкликати даного дипломата і припинити його функції в представництві.
З юридичної точки зору оголошення того чи іншого співробітника дипломатичного персоналу або навіть глави представництва «persona non grata» не веде автоматично до припинення діяльності самих дипломатичних представництв, оскільки воно, по своїй суті, має чисто персональний характер. Проте на практиці це нерідко призводить до ускладнення відносин між відповідними країнами, зокрема, до відкликання, як адекватного заходу, частини персоналу представництва або його глави.
Крім уже згаданих вище підстав для припинення діяльності дипломатичних агентів, існує ще ціла низка причин умовно об’єктивного характеру. Так, особиста місія автоматично припиняється у зв’язку із смертю самого посла або глави держави, який направив чи прийняв посла у країнах з монархічною формою правління. В таких випадках для поновлення місії вважається необхідним вручати нові вірчі грамоти — або новим послам, або новому главі держави перебування. І навпаки, у країнах з республіканською формою правління смерть президента або закінчення терміну його діяльності на цьому посту як в акредитуючій державі, так і країні перебування не викликає необхідності врученім нових вірчих грамот діючими послами. їхня особиста місія може продовжуватися, якщо тільки новий глава держави не прийме рішення про заміну послів за кордоном у зв’язку з приходом до влади нової адміністрації.
Припинення діяльності дипломатичних представництв у цілому як органів держави за кордоном може відбуватися в таких випадках: 1) коли дипломатичні відносини між даними державами розірвано і тимчасово припинено; 2) коли між ними виник стан війни; 3) коли в акредитуючій державі або країні перебування відбуваються докорінні соціально-економічні та політичні зміни і нове державоутворення не висловлює наміру продовжувати дипломатичні відносини; 4) коли одна із двох держав, що підтримують між собою дипломатичні відносини, перестає існувати як суб’єкт міжнародного права і, об´єднуючись з іншою, утворює новий суб’єкт міжнародного права.
Варто наголосити, що незалежно від змін та ускладнень, Що можуть мати місце у дипломатичних відносинах між двома Державами, аж до їх припинення, зберігаються їхні права та обов’язки щодо будівель дипломатичних представництв та самих дипломатичних агентів, які ще не залишили країну перебування. Так, відповідно до ст. 44 Віденської конвенції
країна перебування зобов’язана, навіть у випадку збройного конфлікту, «надати допомогу, необхідну для можливо швидкого виїзду осіб, які користуються привілеями та імунітетами і не є громадянами держави перебування, та членів сімей таких осіб, незалежно від їх громадянства. Вона має, зокрема, надати в разі необхідності в їхнє розпорядження перевізні засоби, потрібні для них самих та їхнього майна». А в ст. 45 Конвенції передбачено, що у випадку розриву дипломатичних відносин між двома державами або остаточного чи тимчасового відкликанім представництва, «а) держава перебування повинна, навіть у разі збройного конфлікту, поважати й охороняти приміщенім представництва разом з майном та архівами; b) акредитуюча держава може ввірити охорону приміщень свого представництва разом з його майном та архівами третій державі, прийнятній для держави перебування;
с) акредитуюча держава може ввірити захист своїх інтересів та інтересів своїх громадян третій державі, прийнятній для держави перебувашм».
Таким чином, можна зробити висновок, що як міжнародне право, так і норми національних законодавств держав, що складають світове співтовариство, досить детально регламентують процес встановленім дипломатичних відносин і відкриття та припинення діяльності дипломатичних місій. Всі вони мають принципово важливий характер, і неухильне дотримання їх, безперечно, позитивно впливає на зовнішньополітичний імідж кожної держави як суб’єкта міжнародного права.