Основи дипломатичної та консульської служби

Розділ 2. Державні органи зовнішніх зносин

Дипломатична діяльність як один із видів державної служби здійснюється конкретними посадовими особами та державними органами, покликаними керуватися нормами міжнародного права. Звичайно, поняття «дипломатія» є вужчим порівняно з поняттям «зовнішні зносини». Тому, розглядаючи питання, пов’язані з функціонуванням відповідних державних органів, автор вважає доречним врахувати думку відомого фахівця з цих проблем В. О. Зоріна, який класифікував державні органи зовнішніх зносин, насамперед із точки зору їхнього розташування, як дві окремі групи:

центральні органи зовнішніх зносин держави,
закордонні органи зовнішніх зносин держави.

Такий поділ видається нам універсальним і, попри все розмаїття сучасних політичних та економічних систем, може бути застосованим до будь-якої країни світу.

Група центральних (внутрішніх) органів зовнішніх зносин держави, у свою чергу, поділяється за характером своїх функцій та правового обґрунтування їх здійснення ще на дві групи:

1) органи загальнополітичного керівництва, чий статус визначається, як правило, конституціями держав. Вони покликані виконувати загальні зовнішньополітичні функції;

2) органи спеціальних (галузевих, відомчих) зносин держави з іншими країнами. Це — так звана сфера «дипломатії спеціалістів». Так, фахівці, які працюють в управліннях або відділах зовнішніх зносин міністерств та відомств (оборони, освіти, культури тощо) не є дипломатами в загальноприйнятому значенні. Це звичайні державні службовці, фахівці в даній галузі, проте їхня діяльність, особливо під час переговорів і підготовки документів для підписання відповідних міжнародних договорів із галузевих питань, набуває, певною мірою, дипломатичного характеру, тим більше, що вона здійснюється за координуючої ролі міністерства закордонних справ держави. Варто зауважити, що хоча управління (відділи) зовнішніх зносин відповідних міністерств та відомств створюються в основному для виконання договірних зобов’язань держави, їхня практична діяльність жодним способом не регламентується нормами міжнародного права. Держава сама визначає, в якому порядку і за допомогою яких власних органів їй належить виконувати свої зобов’язання.

Звичайно, головний інтерес у рамках зазначеної теми для нас являють, насамперед, центральні органи зовнішніх зносин держави. До державних конституційних органів та посадових осіб зовнішніх зносин належать: вищі законодавчі органи влади, що обираються громадянами даної країни; глава держави — одноосібний або колегіальний; уряд і, насамперед, його глава (прем’єр-міністр); міністр закордонних справ.

В усіх державах із республіканською формою правління найважливішим державним органом як у галузі внутрішньої, так і в галузі зовнішньої політики та зовнішніх зносин є вищі законодавчі органи влади. Здійснення певних функцій у галузі зовнішніх зносин законодавчими органами влади своїм корінням сягає сивої давнини. Так, вирішення питання про війну або мир, ведення переговорів з іноземними державами та остаточне прийняття рішень за результатами цих переговорів, призначення дипломатичних місій та послів до іноземних держав тощо в Давньому Римі входило до функцій римського сенату. В період середньовіччя в тих небагатьох державах, де існувала республіканська форма правління, основні питання зовнішніх зносин входили до функцій представницьких органів зовнішніх зносин. Відомо, що в добу середньовіччя державами з республіканською формою правління були деякі міста, наприклад, в Італії — Генуя, Венеція та ін. Знамениті байюли Венеціанської морської республіки та консули Генуезької ще в XII—XIV ст. освоїли величезні простори Північноафриканського узбережжя та Причорномор’я. їх можна було зустріти в багатьох європейських столицях, у містах Київської Русі і навіть у Піднебесній імперії.

У наш час, як і раніше, головними функціями парламентів У галузі зовнішніх зносин є вирішення питань війни і миру, територіальних змін, ратифікація міжнародних угод, визначення витрат на здійснення зовнішньополітичної діяльності. В переважній більшості країн світу з республіканською формою правління передбачається підзвітність уряду парламентові з питань політики. В парламентах відбуваються дебати із

зовнішньополітичних проблем, практикуються запити депутатів уряду або окремим його членам, зокрема міністру закордонних справ. Сучасні парламенти широко застосовують такі форми діяльності, як безпосередня участь парламентських органів у міжнародному спілкуванні. Парламентські делегації відвідують ніші країни, беруть участь у сесіях Міжпарламентського союзу. Практикуються закордонні поїздки і зустрічі окремих парламентарів. Парламенти виступають із зверненнями до парламентів інших держав, ухвалюють резолюції та виступають із заявами з питань зовнішньої політики, створюють комітети (комісії) з іноземних справ.

Так, згідно з Конституцією України (ст. 85) до повноважень Верховної Ради України належать: «визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики» (п. 5); «затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням» (п. 14); «схвалення рішень про надання військової допомоги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних Сил України до іншої держави чи про допуск підрозділів збройних сил ннних держав на територію України» (п. 23); «надання у встановлений законом строк згоди на обов’язковість міжнародних договорів України та денонсація міжнародних договорів України» (н. 32). Безпосередньо питаннями зовнішньої політики у Верховній Раді України опікується Комітет у закордонних справах і зв’язках із СНД.

Центральним органом зовнішніх зносин держави є також глава держави — одноосібний або колегіальний. Главою держави з республіканською формою правління є, як правило, президент. З точки зору здійсненім зовнішніх зносин, повсякденного представництва держави в міжнародних відносинах та повсякденного керівництва всіма зовнішніми зносинами глава держави є вищим органом зовнішніх зносин. Адже здійснення зовнішніх зносин — це вже прерогатива виконавчих органів державної влади, оскільки повсякденне представництво держави в міжнародних відносинах і керівництво міжнародними відносинами та зовнішньою політикою даної держави не можуть здійснюватися парламентськими органами з огляду на сесійний характер діяльності них органів. Зовнішні ж зносини держави відбуваються цілодобово і не можуть перериватися ані на мить. Крім того, с ряд традиційних повноважень, які належать виключно до компетенції глави держави. Як правило, глава держави призначає і звільняє з посади послів та посланників даної держави, приймає вірчі і відкличні грамота акредитованих при ньому послів та посланників іноземних держав. Надзвичайно важливим у статусі глави держави, з точки зору здійснення ним зовнішніх зносин, є те, що він може завжди безпосередньо зустрічатися, вести листування та переговори з главами інших держав, причому для здійснення всіх цих дипломатичних акцій йому не потрібні спеціальні повноваження. Відповідно до норм міжнародного права вважається загальновизнаним, що глава держави (а також глава уряду і міністр закордонних справ) представляє свою країну з усіх питань зовнішніх зносин ex officio (за посадою).

За Конституцією України Президент України як глава держави має досить широкі повноваження в галузі здійснення зовнішньої політики України. Так, відповідно до ст. 102 Конституції України «Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина». Статус Президента України, визначений у цій статті Конституції, дає підстави вважати його уособленням держави і державної влади в цілому, а не однією з її окремих гілок, що обумовлено колом повноважень, роллю та місцем Президента України у політичному житті держави. Як її глава, Президент України є вищою посадовою особою, і саме він наділяється повноваженнями виступати від імені України, представляти її в усіх питаннях міжнародного життя. Тобто, як випливає із тексту згаданої статті, Президент України діє як гарант Конституції щодо забезпечення відповідності внутрішньої і зовнішньої політики інтересам держави.

Ст. 106 Конституції України містить перелік конкретних повноважень Президента України в галузі здійснення дипломатичної діяльності та реалізації зовнішніх зносин. Так, Президент України «звертається з посланням до народу та із Щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України» (п. 2); «представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України» (п. 3); «приймає рішення про визнання іноземних держав» (п. 4); «призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав» (п. 5); «вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та приймає рішення про використання Збройних Сил України у разі збройної агресії проти України» (п. 19); «присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини» (п. 24).

Глава уряду також представляє державу в зовнішніх зносинах і в рамках своїх повноважень здійснює повсякденну оперативну діяльність у цій сфері. Глава уряду може без будь-яких додаткових повноважень брати участь у засіданнях Генеральної Асамблеї ООН, її спеціалізованих установ та інших міжнародних організацій. Звичайно, прем’єр-міністр і уряд у цілому не тільки намічають основні напрями зовнішньої політики і вносять відповідні пропозиції на розгляд і затвердження парламенту і глави держави, а й організовують виконання прийнятих зовнішньополітичних рішень, контролюють цей процес.

Так, згідно з п. 1. ст. 116 Конституції України Кабінет Міністрів України «забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України». Безпосередню керівницгво зовнішньополітичними діями та дипломатичною службою держави уряд здійснює через Міністерство закордонних справ, керівникові якого уряд дає прямі доручення і слідкує за їхнім виконанням.

Повсякденну оперативну діяльність, пов ’язану із зовнішніми зносинами держави, в першу чергу, звичайно, здійснює відомство закордонних справ. Воно є найважливішою ланкою загальнодержавного механізму для організації на практиці зовнішньополітичної діяльності. Загальна назва цього державного органу — Міністерство закордонних справ, хоча в різних країнах воно називається по-різному. У Великій Британії, наприклад, Форін оффіс, у Франції, Бельгії, Аргентині — Міністерство зовнішніх зносин, у Лівії — Народне бюро зовнішніх зв’язків, у Сполучених Штатах Америки — Державний департамент, у Швейцарії — Федеральний департамент закордонних справ тощо. Незважаючи на розбіжності в національних назвах, міністерство закордонних справ кожної країни поділяється, як правило, на дві групи власних органів: п центральний апарат; 2) закордонні органи, які, у свою чергу, поділяються на два види — постійні і тимчасові.

Відомство закордонних справ систематично готує інформацію для уряду з питань зовнішньої політики, вносить Пропозиції та реалізує рішення, прийняті в цій галузі. В переважній більшості країн зовнішньополітичне відомство здійснює систематичне спостереження за діяльністю всіх відомств, які у своїй практичній роботі стикаються з питаннями зовнішньої політики та зовнішніх зносин з іншими країнами, надає цим відомствам всіляку допомогу у виконанні завдань, покладених на них урядом. Зовнішньополітичне відомство здійснює повсякденне керівництво дипломатичними представництвами за кордоном, як постійними, так і тимчасовими, веде підготовку зовнішньополітичних кадрів, підтримує постійний зв’язок із засобами масової інформації (як національними, так і міжнародними), забезпечує розробку та видання архівних матеріалів і документів із питань зовнішньої політики.

Нормативним документом, що регулює діяльність Міністерства закордонних справ України є «Положення про МЗС України та кількісний склад його колегії», яке було затверджене постановою Кабінету Міністрів від 18 лютого 1993 р. Згідно із п. 1 цього положення «МЗС України є центральним органом державної виконавчої влади, керівник якого відповідно до Конституції України входить до складу Кабінету Міністрів України. Міністерство забезпечує у межах своїх повноважень проведення зовнішньої політики України і здійснює координацію діяльності всіх учасників зовнішньополітичних зв’язків України». Слід наголосити, що відповідно до ст. 107 Конституції України міністр закордонних справ нашої держави є членом Ради національної безпеки та оборони й, отже, безпосередньо підпорядковується Президенту, а саме Міністерство закордонних справ, поряд із Міністерством оборони, Міністерством внутрішніх справ, Службою безпеки України входить у систему так званих силових міністерств держави.

У зазначеній постанові також чітко сформульовані головні завдання, що стоять перед МЗС України. Це, передусім: участь у реалізації державного суверенітету України у сфері зовнішньополітичної діяльності, сприяння піднесенню міжнародного авторитету держави; забезпечення, в межах своїх повноважень, єдиного зовнішньополітичного курсу України з метою всебічного розвитку політичних, економічних, гуманітарних, наукових та інших зв’язків із зарубіжними країнами; розробка і участь у здійсненні концепції розвитку зовнішньополітичної діяльності держави, — захист прав та інтересів України, її фізичних та юридичних осіб за кордоном; аналіз зовнішньополітичної діяльності України, розробка і здійснення комплексу заходів, спрямованих на підвищення ефективності зовнішньополітичних зв’язків України, насамперед, надання організаційно-методичної та інформаційної допомоги органам зовнішньополітичних зносин; організація, координація та фінансування роботи представництв України за кордоном, а також сприяння діяльності представництв іноземних держав на території України. Що стосується структурних «кордонів» МЗС, то, згідно із п. 8 постанови, «до системи МЗС входять дипломатичні представництва, консульські установи, постійні представництва України при міжнародних організаціях, представництва МЗС в Україні, а також установи й організації, пов’язані з підготовкою, перепідготовкою, підвищенням кваліфікації кадрів». Постановою також передбачається, що з метою погодженого вирішення питань, що належать до повноважень МЗС, обговорення найважливіших напрямів його діяльності «в Міністерстві утворюється колегія у складі Міністра (голови колегії), заступників міністра за посадою, а також інших керівних працівників Міністерства. Члени колегії Міністерства затверджуються Кабінетом Міністрів України. Рішення колегії проводяться в життя, як правило, наказами Міністра» (п. 10).

Станом на 1 січня 1997 р. у системі МЗС України працювало близько 1500 осіб, у тому числі 545 у центральному апараті (342 дипломати) і 955 осіб у закордонних установах (554 дипломати). Структура МЗС, крім керівництва Міністерства та групи послів з особливих доручень та головних радників, складалась із 23 підрозділів, які утворювали три види управлінь: а) регіональні; б) функціональні; в) адміністративно-технічні. Групу регіональних управлінь складали: Управління країн Азійсько-Тихоокеанського регіону, Близького і Середнього Сходу та Африки; Управління СНД; Управління країн Європи та Америки. До функціональних управлінь належали: Управління державного протоколу; Управління політичного аналізу та планування; Договірно- правове управління; Управління інформації; Управління міжнародного економічного та науково-технічного співробітництва; Управління контролю над озброєнням та роззброєння; Управління європейського регіонального співробітництва; Управління міжнародних організацій; Управління культурних зв’язків; Консульське управління; Історико-архівне управління; Управління кадрів. Серед адміністративно-технічних управлінь слід назвати: Загальний секретаріат; Управління справами; Валютно-фінансове управління; Управління розвитку та забезпечення дипломатичних установ.

Слід наголосити, що з урахуванням подальшої розбудови центрального апарату МЗС України та його закордонних установ чисельність співробітників системи МЗС України становитиме в найближчі роки приблизно 1800—2000 осіб. Планується також проведення структурної перебудови центрального апарату міністерства, що сприятиме ефективнішому виконанню покладених на нього завдань.

Розглянемо, хоча б схематично, механізм функціонування центрального апарату зовнішньополітичного відомства. Оскільки міністр закордонних справ несе персональну відповідальність за виконання покладених на МЗС завдань і здійснення своїх функцій, які особисто визначає ступінь відповідальності своїх заступників, керівники? підрозділів міністерства.

До спеціальних повноважень міністра закордонних справ належать: прийом іноземних послів та посланників напередодні вручення ними вірчих грамот главі держави; скріплення вірчих та відкличних грамот послів і посланників своєї держави, прийняття повноважень іноземних тимчасових повірених у своїй державі та видача таких повноважень тимчасовим повіреним своєї держави за кордоном; скріплення ратифікаційних грамот із відповідних міжнародних договорів; присвоєння дипломатичних рангів (крім найвищих, наприклад, міністр закордонних справ України присвоює дипломатичні ранги від аташе до радника першого класу); призначення співробітників дипломатичного персоналу в посольствах і місіях за кордоном, а також у постійних представництвах при міжнародних організаціях; підписання консульських патентів для глав консульських установ своєї держави за кордоном та видача екзекватури іноземним консулам; скріплення повноважень представників своєї держави при міжнародних організаціях, на міжнародних конференціях, делегацій, що беруть участь у роботі сесій або органів міжнародних організацій; видача повноважень на підписання міжвідомчих договорів та угод.

Заступники міністра закордонних справ керують роботою відповідних функціональних, регіональних, адміністративно-
технічних управлінь та підрозділів (якщо за схему брати, наприклад, структуру МЗС України). В зовнішньополітичних відомствах багатьох країн існує практика, коли заступники міністра контролюють роботу не тільки закріплених за ними управлінь та відділів, а й відповідних посольств та місій за кордоном.

Крім вищеназваних напрямів роботи, керівництво зовнішньополітичного відомства щоденно спілкується з послами, акредитованими в державі перебування, бере участь у різноманітних офіційних заходах, веде переговори з представниками інших держав, постійно виїжджає на міжнародні наради, бере участь у двосторонніх та багатосторонніх переговорах на вищому рівні.

Звичайно, дипломатична робота в центральному апараті полягає не тільки в тому, щоб отримувати інформацію від посольств, різноманітних організацій та агентств за кордоном і відповідно реагувати на неї, а й у тому, щоб вести постійну дипломатичну роботу з тими посольствами, місіями, консульствами, що акредитовані в даній державі. Отже, прийом послів, посланників, повірених у справах становить значну частку праці керівництва зовнішньополітичного відомства. Такого роду прийоми мають важливе значення, оскільки через своїх послів уряди відповідних країн ставлять перед урядом держави перебування актуальні питання, що стосуються взаємовідносин між обома країнами, як на двосторонньому, так і багатосторонньому рівнях. Крім того, уряд доручає керівникові зовнішньополітичного відомства або його заступникам передання конфіденційної інформації через послів відповідних урядів. Нарешті, особисте спілкування з тим чи іншим послом дає змогу отримувати важливу інформацію щодо позиції того чи іншого уряду з важливих питань, причому нерідко більш детальну, аніж та, яка надходить через офіційні документи. Особиста зустріч з послом являє собою важливу дипломатичну акцію, до якої кожен із керівників зовнішньополітичного відомства належним чином готується, ознайомлюючись заздалегідь із колом питань, які можуть бути порушені під час бесіди, продумуючи різні варіанти цієї бесіди. Така підготовка відбувається, зазвичай, із залученням представників відповідних управлінь міністерства закордонних справ, фахівців з інших галузей та відомств.

У переговорах з урядовими делегаціями інших країн, як правило, бере участь міністр закордонних справ або його заступник. З питань, які обговорюються на переговорах, міністерство закордонних справ готує відповідні пропозиції, опрацьовує необхідні документи. Згідно з дипломатичною практикою результати переговорів фіксуються у вигляді комюніке або домовленостей, які підписуються сторонами, що брали участь у переговорах.

Крім того, керівники міністерства беруть участь у різноманітних дипломатичних прийомах, у ході яких нерідко досягається більше позитивних домовленостей, аніж під час офіційних засідань. Ось чому прийоми, сніданки, обіди в дипломатичній практиці є важливим робочим моментом, особливо тоді, коли в них беруть участь вищі посадові особи держави.

До центральних державних органів зовнішніх зносин належать також й інші міністерства та відомства (державні комітети), які за родом своєї діяльності безпосередньо причетні до міждержавних зносин. В Україні, наприклад, таким відомством, крім МЗС України, є Міністерство зовнішньоекономічних зв’язків та торгівлі. Йому, зокрема, доручено формувати склад торговельно-економічних місій, які діють безпосередньо у складі дипломатичного представництва України за кордоном. У налагодженні міжнародних зв’язків активну участь беруть також міністерства зв’язку, цивільної авіації, культури, освіти, оборони, економіки, науки тощо. Звичайно, в різних країнах ці базові органи зовнішніх зносин, головним із яких, безперечно, є зовнішньополітичне відомство, не в однаковій мірі задіяні у міждержавних стосунках, але саме вони складають систему державних органів зовнішніх зносин.

Щодо закордонних державних органів зовнішніх зносин, то, як уже згадувалося вище, вони поділяються на дві головні категорії — постійні та тимчасові.

Постійні органи ведуть повсякденну роботу за кордоном, представляючи і захищаючи інтереси своєї держави. Йдеться про посольства та місії, представництва в міжнародних організаціях.

Тимчасові органи — це різноманітні делегації, окремі представники за кордоном, а також спостерігачі на міжнародних конференціях, з’їздах, у міжнародних комісіях, нарешті, окремі представники на державних ювілеях, коронаціях, траурних Церемоніях та ін.

Постійні закордонні органи зовнішніх зносин за характером своєї діяльності, функціями, які вони виконують, можуть бути дипломатичними органами, наприклад — посольства або представництва при ООН. Ці постійні органи мають представницький характер і виконують політичні функції. На відміну від них, не вважаються дипломатичними представництвами консульства. Міжнародно-правове становище консульства наближається до дипломатичного представництва, але не є ідентичним останньому.

Представництва на різноманітних технічних чи спеціалізованих, галузевих виставках і конгресах також не мають дипломатичного характеру. Члени цих представництв не мають дипломатичного статусу, виїздять за кордон за службовими паспортами. Такі представництва, у свою чергу, також можуть бути постійними або тимчасовими.

Таким чином, можна зробити висновок, що державні органи зовнішніх зносин, як центральні, так і закордонні, становлять загалом цілісну систему, центром якої є зовнішньополітичне відомство. Ефективність роботи цієї системи залежить від багатьох принципових чинників — економічного рівня розвитку держави, її військової могутності, кадрового потенціалу тощо. Всі ці органи мають спільну мету — захищати зовнішні інтереси держави, дбати про її міжнародний авторитет, сприяти зростанню ролі держави у світовому співтоваристві.