Основи дипломатичної та консульської служби

Розділ 1. Поняття дипломатії та дипломатичної служби

Поняття «дипломатія» походить із Стародавнього Риму, де «дипломатами» спочатку називали осіб, які мали диплом — рекомендаційну, або вірчу, грамоту, що видавалася сенатом офіційним посланникам, яких направляли у провінції імперії чи за кордон.

Класичне визначення дипломатії міститься в Оксфордському словнику англійської мови: «Дипломатія — це здійснення міжнародних відносин шляхом переговорів; сукупність засобів, що їх використовують посли й посланники з метою забезпечення переговорного процесу; праця або мистецтво дипломата». Англійський дипломат Е. Сатоу уточнює: дипломатія — це «застосування розуму і такту з метою розвитку офіційних відносин між урядами незалежних держав».

Таким чином, дипломатія безпосередньо належить до сфери зовнішньої політики і по своїй суті є одним із головних і найбільш ефективних засобів її здійснення. Дипломатія — це діяльність щодо ведення переговорів, підписання міжнародних угод, вивчення основних тенденцій та перспектив розвитку як регіональних, так і глобальних міжнародних відносин.

Отже, критеріальними ознаками дипломатії є:

належність до сфери міжнародних відносин, сфери зовнішньої політики держави;
застосування переговорів як основного інструмента облаштування мирними засобами міждержавних стосунків;
наявність інституту державних службовців-дипломатів, які безпосередньо ведуть переговори і виконують всі інші функції, передбачені статутом дипломатичної служби кожної Держави.

Щодо третьої складової — кадрового забезпечення дипломатії — надзвичайно влучними є слова відомого французького фахівця в цій галузі Жюля Камбона, який стверджував: «Я не знаю діяльності більш різноманітної, ніж професія дипломата. В усякому разі немає такої професії, де було б так мало твердих правил і так багато того, що засновано на традиції; де для успіху потрібна була б надзвичайна наполегливість, і де б сам успіх такою мірою залежав від випадку; де б потрібна була сувора дисциплінованість, і де особа повинна була б мати твердий характер та незалежність у міркуваннях».

Роль дипломатії як знаряддя зовнішньої політики держави завжди була надзвичайно великою. Адже навіть між варварськими племенами існували більш-менш стабільні відносини, відбувалися переговори, укладалися угоди і союзи як економічного, так і військово-політичного характеру. Багатий матеріал для розуміння витоків дипломатії, як одного із видів державної діяльності, дає історія Стародавнього Єгипту. В одній із гробниць було знайдено зображення міністерства закордонних справ, його канцелярії та архіву, яке датується 1400 р. до н. е. Це свідчить про те, що Давній Єгипет підтримував різнобічні стосунки із сусідніми державами, а значить проводив активну дипломатичну діяльність. Тому не випадково, що перший міжнародний договір, відомий історії, було виявлено саме в Єгипті. Цей договір про союз було укладено приблизно в 1270 р. до н. е. між єгипетським фараоном Рамзесом II та царем хетгів Хатгасілем, і виконаний він був за всіма правилами дипломатичного мистецтва.

Найважливіші міжнародні проблеми вже тоді вирішувалися за допомогою дипломатії. Коли в середині VI ст. до н. е. перський цар Кір розпочав здійснення своїх завойовницьких планів, він проводив ретельну дипломатичну підготовку перед кожною військовою операцією. Зокрема, в 558 р. до н. е. Кірові вдалося створити союз перських племен, завдяки якому в 539 р. завойована Вавилонія.

Широко застосовувалася дипломатія в зовнішній політиці міст-держав Стародавньої Греції. Такі державні діячі й дипломати, як Фемістокл та Перікл, котрі прагнули встановити гегемонію Афін над усією Елладою, й особливо цар Філіп Македонський, який здійснив об’єднання Греції під контролем власної Македонської держави, стоять урівень з видатними дипломатами будь-яких часів.

Боротьба знаменитого карфагенського полководця Ганнібала проти Риму під час другої Пунічної війни супроводжувалась широкомасштабними дипломатичними заходами з обох сторін. Так, перемога Ганнібала при Каннах у 216 р. до н. е. була підготовлена його дипломатичною діяльністю. Він прихилив на свій бік численні племена Піренейського півострова, Галлії та інших земель. Розраховуючи на допомогу народів, що потерпіли від римлян, Ганнібал рухався на Італію через Іспанію та Галлію. Водночас римляни, намагаючись паралізувати дипломатичні успіхи Ганнібала, добилися підтримки сусідніх Карфагену нумідійських царів у Африці, домовитися з якими карфагенським дипломатам не вдалося. Надії Ганнібала на підтримку племен Середньої Італії не виправдалися. У результаті римляни завдали поразки спочатку загонам брата Ганнібала в 207 р. до н. е. при Метаврі, а зрештою розгромили й військо самого Ганнібала в 202 р. до н. е. гіри Замі, в Африці. Цим поразкам сприяла також успішна для римлян війна (214—205 рр. до н. е.) проти союзника Ганнібала—македонського царя Філіпа V, внаслідок чого він не зміг надати допомогу Ганнібалу. Так загинула Карфагенська держава, а місто Карфаген було зруйноване римлянами.

Що стосується Риму, як імператорського так і республіканського, то Макіавеллі справедливо наголошував, що дипломатія дала Римові більше, ніж усі війни разом узяті. Першим загрозливим застереженням, отриманим римлянами від германських племен, була поразка в 9 р. н. е. в Тевтобурзькому лісі римських легіонів, очолюваних римським намісником Квінтілієм Варом. Вождь германських племен Арміній, який намагався покласти край пануванню римлян на правому березі Рейну, в боротьбі проти свого могутнього противника вміло поєднував воєнні дії з суто дипломатичними акціями. Йому, зокрема, вдалося заручитися підтримкою військової верхівки племені херусків, яка досі перебувала під сильним впливом римлян, перетягнути на свій бік племена хаттів, хавків, бруктерів і сігамбрів, які зазнавали жорстоких утисків з боку римлян. Поразка Вара означала початок кінця Великої Римської імперії і, насамперед, започаткувала визволення германських племен з-під влади Риму. З тих пір Арміній вважається національним героєм Німеччини, уособленням незламності і духовної цілеспрямованості.

Після розвалу Римської імперії настає епоха середньовіччя. Вся державна структура західноєвропейського суспільства розпалася, залишався лише один центр, який мав певні Можливості і прагнув поновити цю структуру. Таким центром була Римська церква, глави якої —папи, —використовуючи релігію як засіб впливу на варварські племена, створили нову дипломатію, яка забезпечила їхнє власне суспільне піднесення і вселенську владу.

З іншого боку, на протилежному кінці Європи, в її пів- денно-східній частині Візантія змогла, насамперед завдяки своїй вмілій дипломатії, вистояти під натиском варварських племен і продовжити своє існування ще на ціле тисячоліття. За цей час роль церкви в західноєвропейському суспільстві значно зросла, вона стала, по суті, єдиною впливовою силою не тільки в духовному житті, а й політичному. Так, у 1000 р. в Пуатьє рада французьких єпископів проголосила «війну війні» і прийняла постанову, яка зобов’язувала церковних ієрархів активно протистояти міжусобним війнам феодальних князів. Ішлося, як зазначає Ан. Камінський, про «практичне здійснення Божого миру». Концепцію Божого миру висунув єпископ Гі д’Анжу, який видав приписи, що обмежували застосування збройних засобів боротьби, і доклав значних зусиль для мобілізації церкви з метою вчинити моральний тиск на прихильників війни. Це сприяло зміцненню не тільки духовної, а й політичної позиції церкви, особливо її керівної ієрархії.

Згодом, коли середземноморська Європа в результаті хрестових походів у XIII—XVI ст. набрала нового вигляду (розвиток торгівлі та мануфактури, розквіт архітектури, мистецтва, поява нових міст тощо), дипломатія в руках пап, венеціанських дожів, тиранів італійських міст-держав, візантійських імператорів, які боролися між собою за сфери економічного, військового та політичного впливу, за нові джерела збагачення й водночас вели запеклу боротьбу проти своїх французьких і німецьких конкурентів, набуває колосального, принципово нового значення.

Відома дослідниця історії формування італійської дипломатичної служби Т. Зонова писала з цього приводу: «До середини XV ст. звичай призначати постійних представників, що утвердився між Міланом, Флоренцією та Неаполем, поступово поширюється на інші італійські міста. Примат Італії в заснуванні постійних представництв пояснювався також і відносною військовою слабкістю її міст-держав, змушених виявляти постійну пильність перед могутнішими арміями, які були готові підкорити собі півострів. Більш могутні централізовані держави, наприклад Франція, в цей період обмежуються посиланням за кордон лише надзвичайних короткотермінових місій».

Звичайно, в ті далекі часи міжнародні (міждержавні) стосунки ще не були постійними і не мали системного характеру.

Тому й дипломатія ще не могла здійснюватися постійними, спеціальними органами (інститутами), оскільки не була професійною. За кордон посилали чи приймали в себе, в державі, посольства, які, виконавши свою місію, поверталися додому і, як правило, припиняли своє існування. Спочатку це були навіть не посольства, в сучасному розумінні цього слова (тобто не йшлося про отримання загальних директив і можливість діяти в їх рамках на свій розсуд, залежно від обставин). Правдоподібно це були делегації, які діставали жорсткі вказівки як саме діяти і що говорити (іноді текст послання вивчався напам’ять і мав бути доведеним до адресата з абсолютною точністю). Ось чому в Стародавній Греції до складу таких делегацій входили актори, майстри художнього слова, у Стародавньому Римі — професійні промовці, так звані оратори-посли. Ще й сьогодні папських послів вищого рангу називають нунціями, тобто провісниками. Ці місії отримували інструкції від вищих органів влади своєї держави — від народного зібрання у Греції, від сенату — в Римі. Вони викладали свою справу гласно перед аналогічними зібраннями зарубіжних держав, після чого залишали зали засідань, аж доки там тривало обговорення почутого, а отримавши відповідь, відбували на батьківщину.

З установленням інституту особистої або олігархічної влади в ранніх середньовічних державах процедура зносин між ними і ведення переговорів суттєво змінюється: дипломатичні місії направляються від однієї особи, наприклад короля, персонально до іншої. Разом із тим, починаючи з XV ст., дипломатія починає набувати професійного характеру. Так, у 1446 р. міланський герцог Сфорца призначив Нікодемо да Понтремолі своїм постійним представником при дворі флорентійського герцога Козімо Медічі. Отож це посольство тривало без перерви протягом цілих 20 років. У 1455 р. міланський посланник з’являється при неаполітанському дворі. З ініціативи герцога Сфорца в 1463 р. було направлене також постійне посольство до Франції. Посол Амбро дже Малетта став першим постійним представником за межами Італії, про діяльність якого збереглося чимало історичних документів.

Проте це ще не означало, що застосування постит них представництв стало звичним явищем, а проїзд послів до країни призначення міг відбуватися вільно й безперешкодно. В ті часи почуття недовіри до всіх іноземців узагалі, й послів особливо, набуло гіпертрофованих форм. Втім, останні кори

стувалися до певної міри особистою та майновою недоторканністю. Не дивно, що інститут постійних представництв приживався повільно, з великими труднощами. В 1464 р., коли Франческо Сфорца направив міланського дворянина Малетту постійним послом при французькому дворі, король Людовік XI заявив з цього приводу: «Я хочу довести до відома вашого господаря, що французький звичай не збігається з італійським, тому що у нас посол, який постійно перебуває в країні, викликає підозру, а не любов, як це прийнято у вашій країні... Хай вряди-годи приїздять ваші посли, але хай довго не затримуються в нашій країні».

Постійні посольства почали з’являтися в Європі лише після підписання Вестфальської мирної угоди 1648 р., яка є епохальною в історії розвитку міжнародних відносин. На Сході, в Японії, перші постійні посольства з’являються лише в другій половині XIX ст., після «насильницького відкриття» цієї країни. Спочатку гармати американського командора М. Перрі зіграли роль перших «вірчих грамот», і лише згодом у цій країні з’явилися перші іноземні — голландські, британські, російські, американські — купці, консули, дипломати.

Ще повільнішими темпами відбувалося утворення перших зовнішньополітичних відомств. Щоправда, вже в XIII ст. в Іспанії, Франції, а згодом і в Англії при монархах з’являються секретарі, які поряд із внутрішніми справами відали зовнішніми зносинами. Проте, по-перше, це дійсно були лише секретарі, які ретельно виконували волю своїх володарів, а, по-друге, вони тривалий час поєднували виконання як зовнішньополітичних, так і внутрішньополітичних функцій. Лише наприкінці XVIII ст. в переважній більшості європейських монархій визначаються особливі статс-секретарі з іноземних справ і формуються спеціальні дипломатичні відомства та інститути.

Історію сучасної, тобто класичної, дипломатії можна поділити на три великі етапи, кожен з яких, у свою чергу, ділиться на окремі періоди та підперіоди. Початком першого етапу вважається Віденський конгрес 1815 р. та Аахенський протокол 1818 р., які вперше встановили поділ на класи дипломатичних агентів («Положення щодо дипломатичних агентів»), заклали правила і традиції дипломатичного церемоніалу та протоколу. Саме на цьому етапі формуються класичні правила геополітики та дипломатії. Ще в XVI ст. італійський вчений і дипломат Франческо Гвіччардіні вивів правило зовнішньої політики держави, в якому стверджувалося: «Не варто давати можливості своєму маленькому сусідові стати більшим, а великому сусідові стати ще більшим». Острівна Англія у своїй дипломатичній діяльності виходила саме з цього постулату. Вона пильно стежила за тим, щоб на узбережжях, близько розташованих до «острова», та на головних морських шляхах, що простягалися до Альбіону, виникали б лише невеликі держави і щоб ці держави, не доведи Господь, не стали більшими, або не були захоплені іншими. Якраз через це Англія так переймалася незалежністю Голландії і Португалії. Утвердженню суверенітету цих країн вона всіляко сприяла і, насамперед, не стільки військовими, скільки дипломатичними методами. Лондон сприяв також відокремленню Норвегії від Швеції в 1905 р.

Початок другого етапу в історії дипломатії збігається із завершенням Першої світової війни 1914—1918 рр. та облаштуванням повоєнного світу Версальською системою мирних угод, одним із головних наслідків яких було утворення Ліги Націй. Хоча й на цьому етапі дипломатії не вдалося врятувати людство від вселенської катастрофи 1939—1945 рр., вона стала більш зрілою, набула певних усталених міжнародно-правових форм.

Саме на цьому етапі ухвалено цілу низку конвенцій, які заклали основи сучасного дипломатичного та консульського права. Так, у 1911 р. було прийнято Каракаську конвенцію про консульські функції, у 1928 р,— Гаванську конвенцію про консульських чиновників. Водночас було прийнято «кодекс Бустаманте» (1928), названий за ім’ям його основного укладача — відомого кубинського вченого-міжнародника, професора А. Бустаманте. Цей документ став важливим колективним міжнародним договором, який регулював функції консула. На сьогодні кодекс ратифікували більшість країн Центральної та Південної Америки.

Третій етап охоплює другу половину XX ст. Даний період разюче відрізняється від усіх попередніх цивілізаційних спіралей розвитку людства. Ця нова якість базується на принципово нових технологіях і нормах економічного та соціально-політичного розвитку суспільства, нових інформаційних системах, гігантських змінах (на жаль, негативних) У природному навколишньому середовищі. До того ж якісно нові політичні трансформації відбулися наприкінці 80-х — початку 90-х років, коли світова теорія і практика тоталітаризму зазнали історичної поразки і перед людством надзвичайно гостро постало питання — як жити далі в цих нових умовах, щоб утримати рівновагу, не скотитись у провалля загального хаосу?

Зазначимо, що саме на цьому етапі остаточно формується міжнародно-правовий кодекс дипломатії, «правила гри» стають універсальними і чітко визначеними. З прийняттям Статуту ООН у 1945 р., Конвенції про привілеї та імунітети ООН у 1946 р., Віденської конвенції про дипломатичні зносини в 1961 р., Віденської конвенції про консульські зносини в 1963 р., Конвенції про спеціальні місії 1969 р., Конвенції про представництво держав у їхніх відносинах з міжнародними організаціями універсального характеру в 1975 р. та цілої низки інших міжнародно-правових актів світова дипломатія отримала цивілізаційний інструментарій для ведення своїх справ у нових історичних умовах.

З огляду па ці обставини професія дипломата в наш час набула ще більшої ваги. Дипломатія стала надзвичайно значущою, впливовою, відповідальною як за двосторонні, так і глобальні міждержавні стосунки. Класичний образ дипломата, виведений Бомарше, який вклав в уста Фігаро такий наказ дипломату: «Прикидатися, начебто не знаєш того, про що насправді знаєш, і ніби знаєш те, чого не знаєш, вслуховуватися в те, чого не розумієш, і не чути того, що розумієш, робити великий секрет із того, що не є таємницею, і усамітнитися з пером напоготові, щоб зробити глибокодумний вигляд у той час, як у голові нічого немає, удавати з себе важливу персону, насаждати шпигунів та утримувати зрадників, відклеювати печатки та перехоплювати листи і намагатися виправдати ницість засобів величчю мети»,— не є вже актуальним, хоча деякі «риси» в цій характеристиці професії дипломата, звичайно, якщо сприймати їх з певною долею іронії, залишаються незмінними і в наш час. Безперечно, заувага видатного дипломата XIX ст. Талейрана про те, що мова дана дипломату, аби не виплескувати, а приховувати свою думку, є справедливою і нині. Можна також згадати вислів відомого французького дипломата Альберта Муссе, який у 1926 р. писав: «Здібним є той дипломат, хто з цікавістю слухає малозначні речі й виглядає байдужим, коли йдеться про речі для нього важливі». Все це правильно. Але перетягувати ковдру на себе жодна дипломатія світу сьогодні дозволити собі просто не може. Людство як ніколи щільно сидить в одному човні. І класична перемога, на зразок XVIII—XIX — початку XX ст., однієї країни над іншою може стати початком кінця благополуччя не тільки її власного, а й загальнолюдського. Адже не зможуть вважати себе щасливими економічно благополучні Західна Європа та Північна Америка, коли Південь планети залишатиметься зоною голоду, неписьменності, зростаючого тероризму, СНІДу, наркотиків.

Отже, роль дипломатії, а відтак й дипломата, з огляду на об’єктивні обставини, в наш час незмірно зросла. Саме він — Дипломат — у складних умовах сьогодення покликаний знаходити ефективні формули компромісу, розблоковувати конфлікти, попереджати негативний розвиток подій, давати урядам і президентам бездоганно зважені пропозиції та слушні поради. Це надзвичайно цікава і відповідальна професія.