Міжнародна та національна безпека: теоретичні і прикладні аспекти
Поняття та зміст правотворчості у діяльності публічної адміністрації
Правотворча діяльність публічної адміністрації виражається у прийнятті правових актів, які є головним засобом регулювання відносин у сфері діяльності публічної адміністрації. Це одна із основних форм реалізації завдань і функцій органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Правові акти в діяльності публічної адміністрації, з одного боку, слугують впорядкованості та стабільності адміністративноправових відносин, з іншого - є підставою зміни прав, свобод та інтересів осіб у публічній сфері.
Ті чи інші аспекти правотворчої діяльності публічної адміністрації аналізували вчені В. Авер’янов, В. Бевзенко, Н. Блажівська, В. Галунько, О. Гетманцев, І. Грибок, О. Кузьменко, Р. Мельник, О. Пасенюк, Є. Соболь, С. Стеценко, В. Сурник, М. Тищенко, В. Шкарупа, та ін. Поряд з цим правотворча діяльність публічної адміністрації потребує постійного вивчення та дослідження в аспекті сучасних процесів державотворення та правотворення, які відбуваються у державі, відповідати стандартам правотворчої діяльності ЄС, враховувати кращі вітчизняні та європейські практики.
Адміністративна правотворчість публічної адміністрації втілюється у формі прийняття нормативних та індивідуальних актів. Метою такої правотворчості є створення актів, за допомогою яких реалізуються і забезпечуються права, свободи та інтереси осіб у сфері публічно-правових відносин. Завдяки правотворчості держава реалізує свої функції з управління різними сферами суспільного життя.
В основі правотворчої форми правової діяльності лежить постійний процес оновлення правових норм, який в ідеалі має відповідати сучасному рівню суспільних відносин, сприяти їх прогресивному розвитку та ефективному здійсненню функцій держави. Ефективність реалізації функції сучасної держави прямо залежить від того, наскільки чіткою і повною є система законодавства [1; 2, с. 78].
Зміст підзаконної правотворчої діяльності полягає в конкретизації (деталізації) норм права суб’єктами публічної влади в межах їхніх повноважень на особливому рівні, в юридичній формі підзаконних нормативно-правових актів. Це означає, що права і свободи, основні обов’язки людини і громадянина, засади юридичної відповідальності, які на загальному рівні визначені диспозицією та санкцією норми права в законодавчих актах, конкретизуються (деталізуються) на особливому рівні підзаконних нормативно-правових актів меншої юридичної сили. Тобто на рівні підзаконних нормативно-правових актів мають визначатися особливості реалізації прав, свобод, обов’язків та відповідальності, визначених законом [3]. Отже, правотворча діяльність має виключне значення у діяльність публічної адміністрації, адже від такої діяльності залежать позитивні результати існування України, як демократичної та правової держави, її розвиток і цивілізованість. В цілому результати правотворчості відображають загальну уяву про стан демократії та законності в країні. У зв’язку з цим наукове та практичне значення має суть поняття, що слід розуміти під правотворчою діяльністю публічної адміністрації.
У Сучасній правовій енциклопедії під правотворчістю розуміється «форма владної діяльності держави, спрямована на створення нормативно-правових актів, за допомогою яких в чинній юридичній системі запроваджуються, змінюються чи скасовуються правові норми [4, с. 269].
Наприклад, П. Рабінович під правотворчістю розуміє діяльність компетентних державних органів, уповноважених державою громадських об’єднань, трудових колективів або (у передбачених законом випадках) усього народу чи його територіальних спільностей із встановлення, зміни чи скасування юридичних норм» [5, с. 103]. В науці також склалася ситуація, коли одні вчені досліджуване нами поняття визначають як правотворчість, інші, як нормотворчість [6]. Однак, детальні ознайомлення з працями різних вчених свідчать, що у незважаючи на відмінність назви, у досліджуване поняття вони вкладають однаковий зміст. Поряд з цим, «правотворчість» та «нормотворчість» не є тотожними поняттями. На нашу думку, вони відрізняються між собою за суб’єктним складом осіб, які, згідно із законодавством можуть займатися такою діяльністю.
Так, М. Левченко суб’єктами правотворчості визначає державні органи, недержавні структури, наділені відповідними повноваженнями, до яких він відносить органи місцевого самоврядування, профспілки тощо, а також громадян, за умови проведення референдумів [7, с. 50].
І. Чаплюк вважає, що суб’єктами правотворчості є: державні органи; громадські організації; трудові колективи; населення держави при проведенні референдумів, а також можуть бути органи місцевого самоврядування та адміністрації підприємств та установ [8, с. 36]. С. Чабур зазначає, що правотворчість здійснюється державою (її органами та посадовими особами) і «громадянським суспільством та його суб’єктами» [9, с. 34]. І як правильно зазначає І. Бараненко, коло суб’єктів правотворчості дійсно набагато ширше, ніж суб’єктів нормотворення, що й підтверджує нашу позицію відносно того, що правотворення є більш узагальненим, широким поняттям, ніж нормотворення, коло суб’єктів якого обмежується органами виконавчої влади різних рівнів [10].
Важливою ознакою адміністративної правотворчості є те, що вона здійснюється за встановленою у законодавстві процедурою і яка представляє собою систему засобів, способів, логічних та мовних прийомів, методів правотворчої діяльності, які визначають і регламентують діяльність уповноважених суб’єктів у цій сфері і які спрямовані на вироблення і прийняття норм права. Залежно від виду правового акта, правотворчий процес буде мати свої особливості. Так, у науці виокремлюють провадження: з прийняття постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України; з видання наказів, інструкцій та інших актів міністерств, державних служб, інспекцій, агентств; з видання рішень місцевих державних адміністрацій; з видання локальних актів (наказів, положень, правил) керівниками державних підприємств, установ та організацій; з видання нормативних актів органами місцевого самоврядування [11]. Однак, незалежно від того, який акт приймається, процедура його прийняття має бути чітко врегульована у законодавстві, що дозволить забезпечувати режим законності у державі та унеможливить прийняття правових актів, які суперечать Основному Закону і законодавству.
Таким чином, адміністративна правотворчість публічної адміністрації - це правова форма (інструмент) діяльності уповноважених суб’єктів правотворчості, що реалізується за встановленою адміністративною процедурою і спрямована на встановлення, зміну чи припинення адміністративно-правових відносин. Щодо правотворчості публічної адміністрації, то її слід розглядати в таких аспектах: як реалізацію публічною адміністрацією функції держави з регулювання суспільних відносин; як реалізацію публічною адміністрацією своїх повноважень щодо деталізації положень законів і втілення їх приписів у життя; як процедуру регулювання суспільних відносин (правотворче провадження в діяльності публічної адміністрації). Ознаками правотворчої діяльності публічної адміністрації є те, що це різновид державної діяльності; здійснюється виключно уповноваженими на те суб’єктами публічної адміністрації; здійснюється за встановленою у законодавстві адміністративною процедурою; наслідком діяльності є встановлення, зміна чи припинення правових норм.