Кримінологія
§1. Поняття приватизації, її мета і завдання
Приватизація — один із ключових напрямів перетворення української економіки на ринкових засадах. Тому головне призначення приватизації — поєднання майна та ефективного власника — господаря, інвестора. Основною метою приватизації, яка визначена Державною програмою приватизації, є створення конкурентного середовища та умов для сприяння підвищенню ефективності діяльності підприємств, організацій, а також забезпечення надходження коштів від приватизації до Державного бюджету України.
Пріоритетами та основними завданнями приватизації, що визначені Програмою, є:
— приватизація підприємств з урахуванням їх індивідуальних особливостей виключно за кошти;
— забезпечення інформаційної відкритості процесу приватизації;
— формування попиту на об´єкти приватизації вітчизняних та іноземних інвесторів;
— максимальне використання інститутів інфраструктури ринку цінних паперів;
— залучення коштів для розвитку та структурної перебудови економіки;
— створення сприятливих умов для появи приватних власників, які мають довгострокові інтереси у розвитку приватизованого об´єкта та здійснюють ефективне управління ним;
— створення умов для подальшого розвитку фондового ринку;
— підвищення зацікавленості інвесторів щодо українських підприємств на міжнародних ринках.
Процес приватизації охоплює приватизацію майна державних підприємств, державного житлового фонду та землі.
Залежно від вартості основних фондів та інших ознак її можна поділити на два основних види: велика та мала приватизація; за формою роздержавлення вона поділяється на приватизацію та корпоратизацію; за способом здійснення приватизації — на конкурентну та неконкурентну; за формою оплати — на приватизаційні папери або гроші. З 1999 року в Україні почався другий етап приватизації — грошовий.
Поняття приватизації вживається в економічному та юридичному розумінні. В економічному аспекті приватизація розглядається як трансформація державних засобів виробництва в недержавну власність. З юридичної точки зору, приватизація — це майнова угода між суб´єктами приватизації, змістом якої є оплатне, частково оплатне чи безоплатне відчуження державного майна.
Правові, економічні та організаційні основи роздержавлення і приватизації майна державних підприємств в Україні визначені законами України, указами президента України, державною програмою приватизації, постановами та декретами Кабінету Міністрів України, іншими законодавчими та підзаконними актами, які регулюють процес приватизації.
Поняття приватизації державного майна викладено в ст. 1 Закону України «Про приватизацію державного майна» в редації від 19 лютого 1997 р. Приватизацією державного майна називається відчуження майна, яке перебуває у державній власності, а також майна, яке належить Автономній Республіці Крим, на користь фізичних і юридичних осіб, які можуть бути покупцями відповідно до згаданого закону.
До об´єктів державної власності, що підлягають приватизації, належать:
1) майно підприємств, цехів, виробництв, дільниць, інших підрозділів, які є єдиними (цілісними) майновими комплексами, якщо в разі їх виділення у самостійні підприємства не порушується технологічна єдність виробництва з основної спеціалізації підприємства, зі структури якого вони виділяються;
2) об´єкти незавершеного будівництва та законсервовані об´єкти;
3) акції (частки, паї), що належать державі у майні господарських товариств та інших об´єднань.
З метою раціонального та ефективного застосування способів приватизації її об´єкти залежно від низки ознак (чисельність працюючих, вартість основних фондів, наявність стратегічного значення для економіки та безпеки держави тощо) у Державній програмі приватизації класифікуються за групами — А, Б, В, Г, Д, Е та Ж.
Комунальним визнається майно, яке перебуває у комунальній власності. Правом комунальної власності визнається право територіальної громади села, селища або міста економно та ефективно користуватися та розпоряджатися на свій розсуд майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через представницькі органи місцевого самоврядування.
Відчуження комунального майна регулюється загальними положеннями законодавчих актів з питань приватизації та здійснення органами місцевого самоврядування.
Однак з метою захисту суспільних інтересів встановлено обмеження (заборона) щодо приватизації окремих об´єктів, що мають загальнодержавне значення. Закон України «Про приватизацію державного майна» (ч. 2 ст. 5) визначає чотири категорії об´єктів, що мають загальнодержавне значення:
1) об´єкти, що забезпечують виконання державою своїх функцій, зокрема, забезпечують обороноздатність держави, її економічну незалежність, та об´єкти права власності українського народу, майно, що становить матеріальну основу суверенітету України;
2) об´єкти, діяльність яких забезпечує соціальний розвиток, збереження та підвищення культурного, наукового потенціалу, духовних цінностей;
3) об´єкти, контроль за діяльністю яких з боку держави гарантує захист громадян унаслідок неконтрольованого виготовлення, використання чи реалізації небезпечної продукції, послуг або небезпечних виробництв;
4) об´єкти, що забезпечують життєдіяльність держави в цілому.
Лише за погодженням з Кабінетом Міністрів України приватизуються майнові комплекси, що належать до об´єктів, віднесених Державною програмою приватизації до груп Г, в тому числі:
— підприємства-монополісти на ринку відповідних товарів України, визнані такими у встановленому порядку;
— підприємства військово-промислового комплексу, що підлягають конверсії згідно з відповідною програмою;
— підприємства, приватизація яких здійснюється із залученням іноземних інвестицій за міжнародними договорами України. Перелік таких об´єктів затверджується Верховною Радою України за поданням Кабінету Міністрів України.
Щодо об´єктів, які мають загальнодержавне значення, але водночас потребують технічного переозброєння, відновлення виробництва та поліпшення фінансово-економічного стану, або об´єктів, діяльність яких вимагає контролю з боку держави з метою захисту суспільних інтересів, передбачена особлива процедура — можливість корпоратизації таких підприємств (тобто перетворення на відкриті акціонерні товариства) з наступним відчуженням фізичним та юридичним особам, що можуть бути покупцями у процесі приватизації, не всіх, а частини акцій. У власності держави зберігається або контрольний пакет акцій (51 відсоток акцій, або 50 відсотків і одна акція), чи 25 відсотків плюс одна акція, що забезпечує контроль (вирішальний чи значний) з боку держави за діяльністю таких акціонерних товариств.
Згідно з діючим законодавством суб´єктами приватизації є:
1) органи приватизації; 2) покупці; 3) посередники.
Державні органи приватизації в Україні представляє Фонд державного майна України, його регіональні відділення та представництва в районах і містах, органи приватизації Автономної Республіки Крим, які складають єдину систему державних органів приватизації.
Державні органи приватизації в межах своєї компетенції здійснюють у процесі приватизації такі основні функції:
— створюють комісії з приватизації;
— затверджують плани приватизації майна, що перебуває у державній власності, плани розміщення акцій акціонерних товариств у процесі приватизації;
— розробляють проекти державних програм приватизації та подають їх на затвердження Верховній Раді України;
— укладають угоди щодо проведення підготовки об´єктів до приватизації та їх продажу;
— укладають угоди щодо проведення експертної оцінки вартості об´єктів приватизації;
— здійснюють ліцензування комісійної представницької та комерційної діяльності з приватизаційними паперами;
— виступають з боку держави засновником підприємств із змішаною формою власності;
— контролюють виконання умов договорів купівлі-продажу державного майна;
— змінюють організаційну форму підприємств, які перебувають у державній власності;
— виступають орендодавцем майна, що перебуває в державній власності;
— продають майно, що перебуває в державній власності в процесі його приватизації.
Державні органи здійснюють також інші функції.
ФДМУ в своїй діяльності підзвітний та підконтрольний Верховній Раді України.
Покупцями об´єктів приватизації можуть бути:
— фізичні особи (громадяни України, іноземні громадяни та особи без громадянства);
— юридичні особи, зареєстровані на території України;
— юридичні особи інших держав.
Законодавством про приватизацію майна передбачені деякі обмеження щодо покупців об´єктів приватизації. Не можуть бути покупцями:
— юридичні особи, в майні яких частка державної власності перевищує 25%. Для об´єктів малої приватизації покупцями не можуть бути юридичні особи, серед засновників та учасників яких є хоча б одна юридична особа з будь-якою часткою державної власності;
— органи державної влади;
— працівники державних органів приватизації (крім випадків використання ними приватизаційних паперів);
— юридичні особи, майно яких перебуває в комунальній власності, органи місцевого самоврядування;
— для об´єктів малої приватизації — особи, яким заборонено займатися підприємницькою діяльністю відповідно до Закону України «Про підприємництво» (за винятком випадків використання ними приватизаційних паперів).
Покупці — юридичні особи зобов´язані подати до ФДМУ та місцевих органів приватизації документ стосовно розподілу статутного фонду серед учасників.
Для спільної участі у приватизації громадяни можуть заснувати господарське товариство, у тому числі з членів трудового колективу. Господарське товариство з членів трудового колективу підприємства, що приватизується, засновується на підставі рішення загальних зборів, у яких брали участь понад 50% працівників підприємства або їхні уповноважені представники.
Іноземним і вітчизняним інвесторам надаються рівні умови участі у приватизаційному процесі.
Посередники — це учасники приватизаційного процесу, які створюють виконавчу інфраструктуру приватизації, обслуговують покупців у процесі приватизації державного майна або виконують окремі функції чи завдання державних органів приватизації щодо продажу, експертної оцінки державного майна тощо.
До складу інфраструктури входять довірчі товариства, інвестиційні фонди, інвестиційні компанії, різні консультативні та аудиторські фірми, банки, фондові біржі, мережа аукціонних центрів та інші фінансові посередники.
З посередниками, які здійснюють посередницькі послуги щодо організації підготовки об´єктів до приватизації та продажу, ФДМУ укладає генеральні угоди. Зазначені роботи здійснюються цими посередниками виключно з залученням осіб, які одержали кваліфікаційний атестат на виконання робіт, пов´язаних з підготовкою до приватизації та продажу об´єктів приватизації.
Порядок підготовки об´єктів до приватизації та способи приватизації державного майна відзначаються різноманітністю і складаються з кількох етапів, а саме:
— прийняття державним органом приватизації рішення про приватизацію об´єкта та опублікування інформації про прийняття рішення у виданнях органів приватизації, місцевій пресі;
— створення комісії з приватизації; проведення аудиторської перевірки фінансової звітності підприємства;
— затвердження державним органом приватизації розробленого комісією плану приватизації;
— реалізація затвердженого плану — тобто укладання угод приватизації (купівлі-продажу державного майна);
— здійснення державним органом приватизації контролю за виконанням угод приватизації.
Ініціаторами приватизації можуть виступати як державні органи приватизації, так і покупці. У разі коли ініціатором приватизації виступає Фонд державного майна України (його регіональне відділення чи представництво), першим етапом його дій є прийняття органом приватизації рішення про приватизацію.
У випадку, коли ініціатори є потенційні покупці — підготовка роботи щодо приватизації розпочинається з подання до органу приватизації заяви на придбання об´єкта за встановленою ФДМУ процедурою. Покупці цілісних майнових комплексів та інвестори, які бажають придбати контрольний пакет акцій, зобов´язані разом із заявою надати бізнес-план або техніко-економічне обґрунтування постприватизаційного розвитку об´єкта, яке містить план зайнятості працівників підприємства, пропозицію інвестора з відзначенням максимального розміру інвестиції, строків і порядку її внесення, а також декларацію про доходи для покупців — фізичних осіб.
Порядок подання та розгляду заяви на приватизацію затверджено наказом ФДМУ від 1 липня 1992 р. № 683.
Термін реєстрації заяви на приватизацію не може перевищувати більше трьох днів. Протягом місяця з моменту реєстрації заяви має бути прийняте рішення щодо приватизації об´єкта.
За результатами розгляду заяви може бути прийняте рішення або про видача дозволу на приватизацію, або про відмову у приватизації об´єкта.
У разі відмови зазначаються обґрунтовані мотиви відмови. Відмова в приватизації можлива лише у випадках, якщо:
— юридична чи фізична особа, яка подала заяву, не може бути визнана покупцем у зв´язку з законодавчо визначеними обмеженнями;
— законодавством встановлено обмеження щодо приватизації цього підприємства;
— майно у встановленому порядку включене до переліку об´єктів, що не підлягають приватизації.
Протягом місяця з дня прийняття рішення про приватизацію орган приватизації повинен затвердити склад комісії з приватизації об´єкта. У цей період орган приватизації офіційно звертається до заявників органу державного правління, місцевих рад із пропозицією щодо подання кандидатур до складу комісії та відповідним наказом затверджує її склад.
Головою комісії призначається представник органу приватизації або уповноважена ним особа. Якщо підприємство здійснює діяльність, пов´язану з державною таємницею, до складу комісії підготовки до приватизації вводиться представник Держкомтаємниць або відповідний представник підприємства.
Основні завдання та функції комісії з приватизації, її права та організація діяльності регламентовані Положенням про комісію з приватизації, затвердженим наказом ФДМУ від 15.07.1997 р. № 743.
Після прийняття рішення про приватизацію об´єкта на підставі поданої заяви та створення комісії з приватизації інформація про це рішення опублікується, водночас проводиться аудиторська перевірка фінансової звітності підприємства, що приватизується (за винятком об´єктів малої приватизації).
Найголовнішим завданням приватизаційної комісії є розроблення проекту плану приватизації об´єкта, який протягом двох місяців від дня затвердження складу комісії повинен бути поданий на затвердження до органу приватизації.
У проекті плану приватизації враховуються пропозиції:
— господарського товариства, створеного працівниками підприємства, що приватизується, та інших покупців;
— місцевих рад за місцезнаходженням об´єкта приватизації, державних органів приватизації, Антимонопольного комітету України.
Проект плану повинен передбачати строки та способи приватизації, початкову ціну об´єкта приватизації (розмір статутного фонду господарського товариства), рекомендовані форми платежу, квоти обов´язкового застосування приватизаційних паперів, розміри пакетів акцій за напрямами їх реалізації, а також забезпечення технологічної єдності виробництва, недопущення руйнування цілісних майнових комплексів, циклів, технологій, порядок використання майна, що не підлягає приватизації.
За рішенням комісії до плану приватизації може бути включено проект реорганізації об´єкта приватизації, який передбачає створення на основі його структурних підрозділів юридичних осіб. ФДМУ розробив Порядок прийняття рішення про необхідність реорганізації об´єкта приватизації, затверджений спільним наказом ФДМУ та Антимонопольного комітету України від 2.12.1997 р. за наказом № 88/01/1358. Для підприємств, що займають монопольне становище, у плані приватизації визначаються умови й обмеження щодо їхньої діяльності.
До проекту плану приватизації додається акт оцінки вартості об´єкта приватизації.
Якщо трудовий колектив підприємства, майно якого приватизується, не погоджується з проектом плану приватизації, розробленим комісією, він може підготувати альтернативний варіант плану.
Проект плану, розроблений комісією, та альтернативний проект плану трудового колективу подаються на розгляд органам приватизації, які протягом 10 днів зобов´язані їх розглянути, затвердити та довести до заінтересованих осіб.
Другий варіант приватизації здійснюється через корпоратизацію підприємств шляхом перетворення державних підприємств, закритих акціонерних товариств, у статутному фонді яких перебуває понад 75% державної власності, а також виробничих і науково-виробничих об´єднань, правовий статут яких раніше не був приведений відповідно до чинного законодавства, на відкриті акціонерні товариства.
Корпоратизація державного майна регламентована насамперед Указом Президента України «Про корпоратизацію підприємств» від 15 червня 1993 р. № 210 та постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про порядок корпоратизації підприємств» від 5 липня 1993 р. № 508.
Особливість створюваних при цьому відкритих акціонерних товариств у тому, що їхніми засновниками з боку держави є міністерства та інші органи державної виконавчої влади, уповноважені управляти таким майном. Це зумовило певні відмінності цього варіанта приватизації щодо порядку виконання підготовчої роботи з приватизації та кількості таких операцій. Зокрема, перелік підприємств, що підлягають корпоратизації, затверджується Міністерством економіки України; у персональний склад комісії з корпоратизації включаються представники засновника; банківської установи, що обслуговує підприємство; органу приватизації; трудового колективу підприємства, що корпоратизується; Антимонопольного комітету України (в разі корпоратизації підприємства-монополіста); інших органів і організацій; затвердження складу Комісії засновником здійснюється у тижневий термін.
Комісія розробляє та у двомісячний термін від дня затвердження її складу подає засновнику акт оцінки вартості цілісного майнового комплексу, що підлягає корпоратизації, та проект статуту відкритого акціонерного товариства.
Законодавство України про приватизацію, Державна програма приватизації майна державних підприємств визначають такі способи проведення приватизації:
а) продаж об´єктів приватизації на аукціоні, за конкурсом;
б) продаж акцій, що належать державі у господарських товариствах, на аукціоні, за конкурсом, на фондових біржах;
в) продаж на конкурсній основі цілісного майнового комплексу держпідприємства, що приватизується, або контрольного пакета акцій відкритого акціонерного товариства;
г) викуп майна державного підприємства згідно з альтернативним планом приватизації.
Приватизація законсервованих об´єктів та об´єктів незавершеного будівництва, підприємств торгівлі, громадського харчування, побутового обслуговування населення, готельного господарства, туристичного комплексу здійснюються шляхом продажу на аукціоні, за конкурсом, або шляхом викупу.
Приватизація зазначених об´єктів здійснюється у порядку, передбаченому Законом України «Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)» та Державною програмою приватизації. Доцільність застосування того чи іншого способу приватизації визначається органом приватизації самостійно, окрім випадків, встановлених законодавством.
Продаж об´єктів може здійснюватися конкурентними або не- конкурентними способами. До конкурентних способів належить:
— продаж об´єктів приватизації на аукціоні, який полягає у передачі права власності покупцеві, що запропонував під час торгів найвищу ціну;
— продаж об´єктів приватизації за конкурсом, який полягає у передачі права власності покупцю, що запропонував найкращі умови подальшої експлуатації об´єкта, або за рівних умов — найвищу ціну.
За загальним правилом застосовуються переважно конкурентні способи приватизації, що забезпечує надходження інвестицій і вкладення останніх в об´єкти приватизації. Неконкурентні способи приватизації державних підприємств (зокрема викуп) застосовуються щодо об´єктів, не проданих на аукціоні за конкурсом, а щодо об´єктів малої приватизації цей спосіб застосовується у випадках, якщо:
— об´єкт не був проданий на аукціоні, за конкурсом;
— об´єкт включено до переліку об´єктів, які підлягають приватизації шляхом викупу;
— об´єкт був зданий в оренду з правом викупу згідно з договором оренди, укладеним до набирання чинності Законом України «Про оренду державного та комунального майна».
18 червня 2004 року Верховна Рада України ухвалила Закон «Про формування конкурентних засад у процесі приватизації акцій (часток, паїв), що належать державі в майні юридичних осіб». Основна мета цього Закону — щоб усі державні частки акцій підприємств так званої групи «Е» (підприємства що мають стратегічне значення та посідають монопольне становище в економіці України), продавали лише на конкурентних засадах і щоб до них застосовували єдині конкурсні умови за максимальної прозорості самих конкурсів.