Кримінологія
§2. Кримінологічна характеристика злочинів у бюджетній сфері
Відповідно до статті 121 Бюджетного кодексу України особи, винні у порушенні бюджетного законодавства, несуть цивільну, дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з Законами України. Діючим Кримінальним кодексом України встановлена кримінальна відповідальність за порушення законодавства про бюджетну систему України (ст. 210 КК України), за видання нормативно-правових або розпорядчих актів, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку (ст. 211 КК України).
Основним безпосереднім об´єктом злочину, передбаченого ст. 210 КК України, є встановлений законодавством порядок виконання державного і місцевих бюджетів, порядок використання бюджетних ресурсів, покликаних з фінансового боку забезпечувати виконання державними органами та органами місцевого самоврядування покладених на них завдань і функцій. Додатковим об´єктом злочину виступають конституційні права та законні інтереси громадян, порядок здійснення службовими особами покладених на них службових повноважень.
Предметом злочину виступають бюджетні кошти, однак лише у великих або особливо великих розмірах. Великим розміром бюджетних коштів, відповідно до статей 210, 211 КК України, вважається сума, що в тисячу і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян. Особливо великим розміром бюджетних коштів вважається сума, що в три тисячі і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян.
Слід зауважити, що у випадках передачі в оренду приміщень, які перебувають у державній або комунальній власності, без справляння орендної плати та покриття витрат, пов´язаних з одержанням комунальних послуг, а також у випадках інших зловживань з державним і комунальним майном, мають застосовуватись не ст. 210, а ст. 364 або 365 КК України, оскільки предметом розглядуваного злочину є не будь-яке майно, а саме грошові кошти, включені до складу бюджетів. Разом з тим незаконне використання бюджетних коштів шляхом безпідставного проведення взаємозаліків і розрахунків векселями, надання податкових пільг або товарних кредитів за наявності всіх ознак коментованого складу злочину може кваліфікуватися за ст. 210 КК України.
Вчинення злочину можливе у чотирьох альтернативних формах:
1) використання бюджетних коштів усупереч їх цільовому призначенню;
2) використання бюджетних коштів у обсягах, що перевищують затверджені межі видатків;
3) недотримання вимог щодо пропорційного скорочення видатків бюджету;
4) недотримання вимог щодо пропорційного фінансування видатків бюджетів усіх рівнів.
Перші дві форми вчинюються шляхом дій. Недотримання встановлених бюджетним законодавством вимог (третя і четверта форми злочину) може виражатись як у діях, так і в бездіяльності службової особи.
Під використанням бюджетних коштів усупереч їх цільовому призначенню слід розуміти витрачання бюджетних коштів на цілі, що не відповідають бюджетним призначенням, встановленим для цих коштів щорічним законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет, виділеним бюджетним асигнуванням чи кошторисам доходів і витрат. Це може бути, зокрема: 1) фінансування за рахунок бюджетних коштів тих видатків, які не передбачені видатковими статтями затвердженого бюджету відповідного рівня (наприклад, здійснення за рахунок бюджетних коштів внесків у статутні фонди комерційних юридичних осіб або надання благодійної допомоги); 2) використання бюджетних коштів, що мали цільове спрямування, з іншою метою, тобто фінансування одних видатків за рахунок інших статей видатків (скажімо, фінансування виробництва за рахунок коштів, призначених для виплати заробітної плати; використання на утримання державних органів коштів, виділених на фінансування заходів у сфері освіти).
Поняттям нецільового використання бюджетних коштів охоплюється також спрямування їх на такі видатки, фінансувати які за рахунок бюджетних коштів заборонено (наприклад, законодавство забороняє використання бюджетних коштів для фінансування різноманітних позабюджетних фондів).
Згідно ст. 210 КК України як нецільове використання бюджетних коштів може кваліфікуватись порушення службовою особою встановленого законодавством порядку використання коштів резервного фонду державного або місцевого бюджету, а саме фінансування заходів, які не дозволяється фінансувати за рахунок таких коштів (капітальний ремонт або реконструкція, придбання житла, обслуговування та погашення державного боргу тощо).
Використання бюджетних коштів у обсягах, що перевищують затверджені межі видатків, — це фінансування видатків у сумах, які перевищують розміри, затверджені у відповідних бюджетах, кошторисах і планах асигнувань. Особа, яка має право розпоряджатись бюджетними коштами, перевищує або загальний обсяг затверджених видатків, або обсяг видатків на конкретні заходи, передбачені у встановленому порядку (наприклад, завищується обсяг і вартість проведених робіт).
Якщо понаднормативне фінансування здійснюється за рахунок бюджетних коштів, призначених для фінансування інших видатків, у діях винної особи вбачається одночасно використання бюджетних коштів усупереч їх цільовому призначенню.
Поєднане із службовим підробленням використання бюджетних коштів усупереч і цільовому призначенню або в обсягах, що перевищують затверджені межі видатків, треба кваліфікувати за сукупністю злочинів, передбачених статтями 210, 366 КК України.
Недотримання вимог щодо пропорційного скорочення видатків бюджету може виражатись, наприклад, у неприйнятті уповноваженою особою рішення про пропорції не скорочення видатків бюджету в разі зменшення надходжень коштів до нього, у прийнятті рішення поширити пропорційне скорочення на всі видаткові статті бюджету, в тому числі захищені, у неприйнятті керівником бюджетної установи рішення про внесення змін до кошторису і плану асигнувань.
Під недотриманням вимог щодо пропорційного фінансування видатків бюджетів усіх рівнів слід розуміти, зокрема, фінансування в повному обсязі одних статей видатків при одночасному зменшенні фінансування за іншими статтями або при їх повному не фінансуванні, недодержання строків фінансування видатків за окремими статтями, що призводить до виникнення та зростання заборгованості з виплати пенсій, заробітних плат, соціальної допомоги, перевищення або зменшення видатків бюджету в одному кварталі (місяці) за рахунок іншого періоду бюджетного року.
Кваліфікуючими ознаками злочину (ч. 2 ст. 210 КК України) є вчинення його: 1) в особливо великих розмірах; 2) повторно; 3) за попередньою змовою групою осіб.
Відповідно до статті 211 КК України, кримінальна відповідальність настає за видання службовою особою нормативно-правових або розпорядчих актів, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку, якщо предметом таких дій були кошти у великих розмірах.
Для нормативно-правових актів, про які йдеться у ст. 211 КК України, характерним є те, що вони мають формально визначений характер і містять приписи, обов´язкові для виконання необмеженим і персонально не визначеним колом юридичних і фізичних осіб. Це діючі постійно або протягом певного проміжку часу різноманітні постанови, правила, положення, накази, порядки, роз´яснення, інструкції, інструктивні листи, рішення про місцевий бюджет тощо.
Розпорядчі акти поширюють свою дію на конкретно визначених у них суб´єктів і мають одноразове застосування (наприклад, прийняття головою райдержадміністрації одноособово розпорядження про виділення юридичній особі — суб´єкту підприємницької діяльності безвідсоткового кредиту за рахунок перевищення дохідної частини районного бюджету).
Доходи бюджетів класифікуються таким чином: податкові надходження — передбачені податковими законами України загальнодержавні та місцеві податки, збори й інші обов´язкові платежі; неподаткові надходження — доходи від власності та підприємницької діяльності, адміністративні збори та платежі, надходження від штрафів і фінансових санкцій тощо; доходи від операцій з капіталом; трансферти — кошти, одержані від інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній і безповоротній основі.
За своїм змістом нормативно-правові та розпорядчі акти як предмет цього злочину характеризуються тим, що вони змінюють доходи або видатки бюджетів усупереч встановленому законом порядку. До таких актів, наприклад, належать ті, які: змінюють ставки або строки сплати до бюджетів або державних цільових фондів податків, зборів, інших обов´язкових платежів; передбачають списання заборгованості зі сплати обов´язкових платежів, у тому числі не податкового характеру; запроваджують нові види обов´язкових платежів, не передбачені законодавством; надають пільги щодо податків, зборів, обов´язкових платежів або позбавляють таких пільг; передбачають використання коштів одних статей видатків бюджету на фінансування інших або використання коштів одних бюджетів на фінансування видатків інших бюджетів; передбачають скорочення визначених бюджетом видатків на фінансування його захищених статей; передбачають застосування фінансових санкцій тощо.
Кваліфікуючими ознаками злочину (ч. 2 ст. 211 КК України) є вчинення: 1) в особливо великих розмірах; 2) повторно.
Суб´єктивна сторона злочину характеризується умисною виною: службова особа усвідомлює, що акт, який нею видається (затверджується), незаконно змінює (збільшує чи зменшує) доходи або видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку, впроваджує нові види чи змінює ставки обов´язкових платежів до бюджетів, незаконно надає пільги з оподаткування чи позбавляє їх або ж передбачає фінансування не зазначених у бюджеті заходів, незаконно збільшує чи зменшує видатки за окремими статтями бюджету і, не-зважаючи на це, бажає видати (затвердити) такий акт.
Суб´єктом злочину є насамперед службові особи органів виконавчої влади та їх структурних підрозділів, наділені правом видавати чи затверджувати нормативно-правові акти, якими конкретизуються, змінюються або роз´яснюються порядок і підстави формування дохідної та витрачання видаткової частин бюджетів підпорядкованих бюджетних установ та організацій (вищі посадові особи КМУ, керівники міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, керівники органів виконавчої влади), або акти міжвідомчого характеру (акти КМУ, Мінфіну, Держказначейства, Державної податкової адміністрації (далі — ДПА України), НБУ, Державної митної служби (далі — Держмитслужби), Пенсійного фонду та ін.) або акти державних адміністрацій та виконавчих комітетів рад щодо доходів і видатків місцевих бюджетів.
Аналіз даних департаменту інформаційних технологій МВС України свідчить про те, що за останні два десятиріччя злочини в бюджетній сфері країни набули масового, загрозливого для фінансової системи характеру і мають у цілому тенденцію до зростання.
При цьому слід розрізняти злочини, пов´язані безпосередньо з порушенням законодавства про бюджетну систему України, і злочини, пов´язані з використанням бюджетних коштів.
Якщо у 2009 році кількість виявлених злочинів, пов´язаних із порушенням законодавства про бюджетну систему України, знизилась порівняно з 2008 р. з 48 до 27, або на 77,8%, то злочини, пов´язані з використанням бюджетних коштів, за цей час збільшились з 6354 до 7264, або на 14,3%, а їх питома вага в загальному обсязі економічної злочинності склала 19,8%.
Все це свідчить, з одного боку, про підвищений інтерес до бюджетної системи країни зловмисників, що намагаються використати її в злочинних цілях, з іншого, — ця сфера діяльності, попри заходи, що вживаються, все одно вимагає до себе уваги з боку контролюючих і правоохоронних органів.
До найбільш поширених порушень законодавства про бюджетну систему України слід віднести наступні.
По-перше, за останні роки жодний із Державних бюджетів не був виконаний у повному обсязі по прибутках і видатках. За оцінками фахівців, однією з найбільш стійких характерних рис бюджетів України є їх нереальність.
Таке положення пояснюється тим, що значна частина показників як прибуткової, так і видаткової частин бюджету, визначалась не обліково-розрахунковим, тобто точним, а оціночно-прогностичним методом, тому мають малий рівень достовірності для документа такого рівня і значення, як Закон України «Про Державний бюджет».
По-друге, існуюча практика виконання законів про бюджет така, що вони не є для уряду законом у повному обсязі, оскільки фактичні бюджетні витрати безперешкодно здійснюються зі значними відхиленнями від затверджених показників як в абсолютних розмірах, так і в пропорціях між ними, тобто з фактичною зміною показників соціально-економічного розвитку держави, затверджених Верховною Радою.
По-третє, відповідно до п. 4 ст. 85 Конституції України затвердження державного бюджету і внесення змін до нього, а також контроль за його виконанням віднесені до виняткової компетенції Верховної Ради України. Законодавцем встановлена певна процедура внесення таких змін. Вона була закріплена ст. 42 Закону «Про державний бюджет на 1999 р.» і передбачала, що у випадку не одержання прибутків або коштів для фінансування дефіциту, у порівнянні з затвердженими більше ніж на 10%, Кабінет Міністрів за поданням Міністерства фінансів не пізніше 20 числа місяця, наступного за місяцем, у якому відбулося фактичне зниження надходження доходів, може здійснювати обмеження витрат з урахуванням першочерговості та повноти фінансування захищених статей витрат, визначених статтею 19 Закону. Але у минулі роки ця норма неодноразово порушувалась, особливо у кризові для економіки періоди. Наприклад, у 1999 р. у порушення згаданих законодавчих актів Кабінет Міністрів України ухвалив постанову № 432 «Про обмеження витрат Держав-ного бюджету України на 1999 р.», в якій у зв´язку з виконанням дохідної частини Державного бюджету в січні — лютому тільки на 86,7% від запланованих прибутків, витрати скорочуються на 9,7% — з 25 млрд. 135 млн. грн. до 22 млрд. 755 млн. Якщо навіть не звертати увагу на той факт, що постанова була прийнята на два дні пізніше встановленого Законом терміну, не можна не зауважити, що цією постановою грубо порушена ст. 19 Закону «Про Державний бюджет України на 1999 р.», що містить перелік захищених статей бюджету, які передбачають витрати на виплату заробітної плати робітникам бюджетної сфери, придбання продуктів харчування, медикаментів, трансферти місцевим бюджетам тощо. Характерно, що Управління справами та Адміністрації президента скоротили витрати приблизно рівномірно (біля 20%), проте Кабінет Міністрів своїх витрат взагалі не торкнувся, а витрати власного господарського управління скоротив лише на 15,5%. Водночас фінансування Верховного суду України було скорочено більше ніж на 40%. На вимогу Бюджетного комітету ВРУ зазначену постанову Кабінету Міністрів було скасовано.
По-четверте, значна частина бюджетних коштів використовується не за цільовим призначенням, незаконно, неефективно і є основою для створення легальних і напівлегальних фінансових схем і механізмів збагачення. Матеріальний збиток від подібної діяльності сягає десятків і сотень млн. доларів США. Про це свідчать численні приклади неефективного і нецільового використання бюджетних коштів, виявлені контролюючими органами.
Так, відповідно до Положення про резервний фонд Кабінету Міністрів України, його завданням є фінансування невідкладних витрат, що не могли бути передбачені під час затвердження Державного бюджету.
Наприклад, у 1997 році 160 млн. грн. або майже 40% резервного фонду були використані як джерела фінансування окремих заходів, що відповідно до чинних процедур повинні були передбачатися під час затвердження видаткової частини Державного бюджету. Зокрема, Господарському управлінню однією постановою Кабінету Міністрів України виділено і цілком профінансовані 12 млн. грн. для покриття витрат, пов´язаних із проведенням непередбачених у зимовий період 1996—1998 рр. аварійно-відбудовних і ремонтних робіт. Другою постановою Кабінету Міністрів України тому ж Господарському управлінню було виділено 13,7 млн. грн. (із них про- фінансовано 11,4 млн. грн.) для виконання аварійно-відбудовних і ремонтно-реставраційних робіт. 16 жовтня 1997 р. Кабінет Міністрів України приймає чергову постанову за № 1140 «Про виділення коштів для фінансування об´єктів Кабінету Міністрів України», відповідно до якої Господарському управлінню виділено ще 25,4 млн. грн. Все це свідчить про зневагу до бюджетної дисципліни на найвищому рівні. Постановою Верховної Ради України від 9.12.1997 р. № 699/97 робота Кабінету Міністрів по використанню резервного фонду була визнана незадовільною.
По-п´яте, наявність у видатковій частині деяких бюджетів недостатньо розшифрованих і таємних статей, а також прийняття Кабінетом Міністрів України закритих постанов про витрату бюджетних коштів робить витрати бюджетних коштів непрозорими та недостатньо контрольованими.
Так, 14 грудня 1998 р. Кабінетом Міністрів під грифом «не для преси» була прийнята постанова, якою передбачалось виділення з Державного бюджету 1264,35 тис. німецьких марок і 1377,8 тис. грн. на придбання у німецької фірми 4-х автомобілів «Мерседес-Бенц 8-6001», що було розцінено багатьма народними депутатами не лише незаконним, а й аморальним.
Багато спеціалістів пов´язують гостру криміногенну ситуацію, що виникла у бюджетній сфері, з недоліками нормативно-правового регулювання діяльності контрольних органів за виконанням державного бюджету, нігілістичним відношенням окремих посадових осіб, у тому числі й найвищого рівня, до бюджетного законодавства, їх фактичної безкарності.
Наприклад, за даними Головного контрольно-ревізійного управління Міністерства фінансів, у 1998 р. із перевірених 60,6 тис. підприємств, організацій і установ, у 44 тис., або майже в кожному другому, були виявлені порушення фінансової дисципліни на загальну суму понад 3 млрд. грн. Причому якщо в 1997 р. було виявлено незаконне і нецільове використання бюджетних коштів на суму 1 млрд. 28 млн. грн., то вже у 1998 р. — 1 млрд. 211 млн. грн. За виявленими порушеннями бюджетного законодавства в 1998 р. до правоохоронних органів було передано 13 тис. матеріалів для притягнення винних до відповідальності.
Таке положення є результатом не тільки недостатньої вимогливості та принциповості керівників низки міністерств, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади до керівників нижньої ланки управління щодо виконання указів президента і постанов Кабінету Міністрів стосовно питання зміцнення державної дисципліни та попередження нанесення збитку державі, а й низької ефективності державного контролю за використанням бюджетних коштів із боку контрольно-ревізійного апарату Міністерства фінансів, Рахункової палати, Державного казначейства, правоохоронних та інших органів.