Кримінологія
§1. Поняття бюджетної системи та її правове регулювання
Слово «бюджет» походить від англійського budget (сумка, гаманець). Бюджет — це затверджений у законодавчому порядку розпис доходів і видатків держави на певний період — державний бюджет або затверджені відповідними нормативними актами органів місцевого самоврядування бюджети адміністративно-територіальних одиниць — місцеві бюджети.
Відповідно до ст. 2 Бюджетного кодексу, бюджетна система України є дворівневою і складається з Державного бюджету України та місцевих бюджетів, побудована з урахуванням економічних відносин, державного й адміністративно-територіальних устроїв і врегульована нормами права.
Від поняття «бюджетна система» слід відмежовувати інше поняття — «бюджетний устрій»: бюджетна система відображає тільки загальну структуру бюджетів в Україні, натомість бюджетний устрій — це організація та принципи побудови бюджетної системи, її структури, взаємозв´язок між окремими ланками бюджетної системи.
Бюджетний устрій — більш широке поняття, яке охоплює бюджетну систему, взаємозв´язок між бюджетами та принципи їх функціонування.
Бюджети, які діють на певних територіях, об´єднуються у зведені бюджети. Зведений бюджет — це сукупність показників бюджетів, що використовується для аналізу й прогнозування економічного та соціального розвитку держави.
Під поняттям «бюджетний процес» слід розуміти регламентовану нормами права діяльність, пов´язану зі складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконання бюджетів, що утворюють бюджетну систему України.
Стадіями бюджетного процесу є:
1) складання проектів бюджетів;
2) розгляд і прийняття Закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві бюджети;
3) виконання бюджету, в тому числі у разі необхідності внесення змін до Закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві бюджети;
4) прийняття рішення щодо нього.
Учасниками бюджетного процесу є органи та посадові особи, які наділені бюджетними повноваженнями — правами та обов´язками учасників бюджетних правовідносин. Ними виступають розпорядники бюджетних коштів — учасники бюджетного процесу, яким надаються бюджетні асигнування для здійснення програм і заходів за рахунок коштів бюджету.
Розмежування видатків бюджету між держаним і місцевими бюджетами регулюється статтями 87—93 Бюджетного кодексу України.
При здійсненні бюджетного процесу в Україні положення нормативно-правових актів застосовуються лише в частині, в якій вони не суперечать положенням Конституції України, Бюджетному кодексу України та Закону про Державний бюджет України.
Прийняття Бюджетного кодексу стало суттєвим кроком уперед у формуванні на ринково-демократичних принципах законодавчих основ ринкового процесу.
За допомогою законодавчих і нормативних актів здійснюється регулювання процесу формування доходів і видатків, розподілу та перерозподілу коштів усередині бюджетної системи.
Основним механізмом розподілу доходів у бюджетній системі є закріплення визначених видів доходів за бюджетами, що здійснюється за допомогою закріплених доходів. Зазначені доходи поділяють на дві групи:
— доходи, закріплені за Державним бюджетом;
— доходи, закріплені за місцевими бюджетами.
Перелік закріплених доходів Державного бюджету містять Бюджетний кодекс (ст. 29) та щорічні закони про Державний бюджет.
Відповідно до ст. 29 Бюджетного кодексу доходи Державного бюджету охоплюють:
1) доходи, що отримуються:
а) відповідно до законодавства про податки, збори та обов´язкові платежі (за винятком тих, що закріплені за місцевими бюджетами);
б) відповідно до Закону України «Про основи соціальної захищеності інвалідів» від 21 березня 1991 року № 875/ХП;
в) від плати за послуги, що надаються бюджетними установами, які утримуються за рахунок Державного бюджету;
г) від продажу активів, що належать державі або підприємствам, установам та організаціям, а також проценти та дивіденди, нараховані на частку майна, що належить державі в майні господарських товариств;
2) гранти (фінансова допомога міжнародних фінансових організацій та іноземних держав) і дарунки (рухомі речі, в тому числі гроші та цінні папери, а також нерухомі речі ) у вартісному обрахунку;
3) міжбюджетні трансферти з місцевих бюджетів — кошти, які безоплатно й безповоротно передаються з місцевих бюджетів до Державного бюджету.
Доходи Державного бюджету щорічно визначаються Верховною Радою України. Так, наприклад, у Законі України «Про Державний бюджет України на 2010 рік» до доходів, що підлягають зарахуванню до Державного бюджету України, належать: ПДВ (крім податкового боргу державних вугледобувних підприємств та вугледобувних господарських товариств, 100% акцій яких належать державі); податок на прибуток підприємств (крім податкового боргу і надходжень розстрочених податкових зобов´язань Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України», а також податкового боргу державних вугледобувних підприємств та вугледобувних господарських товариств, 100% акцій яких належать державі); збір за спеціальне використання лісових ресурсів державного значення; платежі за користування надрами загальнодержавного значення; акцизний збір із вироблених в Україні товарів (крім акцизного збору із вироблених в Україні товарів, що сплачується платниками, які зареєстровані в АРК); акцизний збір із ввезених на територію України товарів (крім 80% акцизного збору із ввезених на територію України нафтопродуктів і транспортних засобів); плата за ліцензії (крім плати за ліцензії, що видаються Радою міністрів АРК, виконавчими органами місцевих рад і місцевими органами виконавчої влади, та плати за ліцензії на право роздрібної торгівлі алкогольними напоями і тютюновими виробами); кошти, отримані за вчинення консульських дій на території України; ввізне мито (крім 80% ввізного мита на нафтопродукти і транспортні засоби та шини до них); рентна плата за нафту, природний газ, газовий конденсат, що видобуваються в Україні; плата за розміщення тимчасово вільних коштів державного бюджету; державне мито в частині, що відповідно до закону зараховується до державного бюджету тощо.
Тим же Законом Верховна Рада України також щорічно закріплює і джерела формування спеціального фонду Державного бюджету України.
Згідно ст. 64 Бюджетного кодексу України, до доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування, належать такі податки і збори (обов´язкові платежі):
1) податок з доходів фізичних осіб у частині, що належить відповідним бюджетам;
2) державне мито в частині, що належить відповідним бюджетам;
3) плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються виконавчими органами відповідних рад;
4) плата за державну реєстрацію СПД, що справляється виконавчими органами відповідних рад;
5) плата за торговий патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності (за винятком плати за придбання торгових патентів пунктами продажу нафтопродуктів (автозаправними станціями, заправними пунктами), що справляється виконавчими органами відповідних рад;
6) надходження адміністративних штрафів, що накладаються виконавчими органами відповідних рад або утвореними ними в установленому порядку адміністративними комісіями;
7) єдиний податок для суб´єктів малого підприємництва у частині, що належить відповідним бюджетам.
Податки і збори, закріплені на постійній основі за бюджетами місцевого самоврядування, становлять джерело доходів місцевого самоврядування.
Застосовуючи наявні форми законодавчо-нормативного впливу, держава регулює правовідносини, що виникають у бюджетній сфері між органами управління і бюджетними установами та посадовими особами — розпорядниками кредитних коштів.
Верховна Рада України 21 червня 2001 року прийняла базовий закон — Бюджетний кодекс України. Цим Кодексом визначаються засади бюджетної системи України, її структура, принципи, правові засади функціонування, основи бюджетного процесу та міжбюджет- них відносин і відповідальність за порушення бюджетного законодавства.
Статтею 4 Бюджетного кодексу України визначено перелік нормативно-правових актів, що регулюють бюджетні відносини в Україні:
1) Конституція України;
2) Бюджетний кодекс;
3) закон про Державний бюджет України;
4) інші закони, що регулюють бюджетні правовідносини, передбачені статтею 1 цього Кодексу;
5) нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, прийняті на підставі й на виконання цього Кодексу та інших законів України, передбачених пунктами 3 та 4 частини першої цієї статті;
6) нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади, прийняті на підставі й на виконання цього Кодексу, інших законів України та нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини першої цієї статті;
7) рішення органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, прийняті відповідно до цього кодексу, нормативно-правових актів, передбачених пунктами 3, 4, 5 і 6 частини першої цієї статті.
Формування бюджетів України на всіх рівнях і подальше цільове використання бюджетних коштів вимагає від держави значного контролю за бюджетним процесом на різних його етапах. Для забезпечення законності, фінансової дисципліни і доцільності при мобілізації, розподілі та використанні грошових коштів і матеріальних цінностей функціонує низка органів загальної та спеціальної компетенції.
Важливу роль у системі державного контролю за додержанням законодавства у бюджетній сфері здійснює Рахункова палата України, яка функціонує відповідно до Конституції України, Закону України «Про рахункову палату України» від 11 липня 1996 р.
Рахункова палата України та Рахункова палата Верховної Ради Автономної Республіки Крим є постійно діючими державними органами, під контроль яких поставлені кошти відповідних бюджетів. Основною метою діяльності цих органів є сприяння досягненню раціонального й ефективного управління державними коштами.
Статтею 110 Бюджетного кодексу до повноважень Рахункової палати по контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю за:
1) використанням коштів державного бюджету України відповідно до закону про Державний бюджет України;
2) утворенням, обслуговуванням і погашенням державного боргу України;
3) ефективністю використання та управління коштами Державного бюджету України;
4) використанням бюджетних коштів у частині фінансування повноважень місцевих державних адміністрацій і делегованих місцевому самоврядуванню повноважень органів виконавчої влади по доходах і видатках.
Крім того, Господарським кодексом України Рахункова палата та органи державної контрольно-ревізійної служби визначені суб´єктами державного фінансового аудиту — різновидом державного фінансового контролю, що полягає у перевірці та аналізі фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку та достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю.
Одна з головних функцій Рахункової палати — контрольно-ревізійна, яка є основним напрямом реалізації поточного контролю за використанням фінансових і матеріальних ресурсів.
Зазначені завдання Рахункової палати відображені в її функціях і передбачають здійснення контролю: за виконанням законів України та прийнятих Верховною Радою України постанов, за виконанням державного бюджету України, за фінансуванням загальнодержавних програм у частині, що стосується використання коштів державного бюджету України; за дорученням Верховної Ради України контролю за виконанням державного бюджету України за поквартальним розподілом доходів і видатків відповідно до показників цього бюджету, в тому числі видатків з обслуговування внутрішнього та зовнішнього боргу України, витрачанням коштів цільових фондів; перевірки за дорученням комітетів Верховної Ради України щодо використання за призначенням органами виконавчої влади коштів загальнодержавних цільових фондів і коштів позабюджетних фондів; контролю за ефективністю управління коштами державного бюджету України Державним казначейством України, законністю і своєчасністю руху коштів державного бюджету України, в тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів у Національному банку України, уповноважених банках та інших кредитних установах України; за дорученням Верховної Ради України, комітетів Верховної Ради України контрольних функцій щодо фінансування загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального та національно- культурного розвитку, охорони довкілля та інших програм, що затверджуються Верховною Радою України; контролю за інвестиційною діяльністю органів виконавчої влади, перевірки законності й ефективності використання фінансових ресурсів, що виділяються з державного бюджету України на виконання загальнодержавних програм; контролю за виконанням рішень Верховної Ради України про надання Україною позик та економічної допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям, передбачених у державному бюджеті України, за касовим виконанням державного бюджету України; перевірки за дорученням Верховної Ради України відповідно до свого статуту кошторису витрат, пов´язаних із діяльністю Верховної Ради України та її апарату, допоміжних органів і служб Президента України та апарату Кабінету Міністрів України, а також витрачання коштів державними установами і організаціями, що діють за кордоном і фінансуються за рахунок Державного бюджету України; контролю за проведенням таємних видатків у порядку, визначеному Верховною Радою України.
Отже, функції Рахункової палати, визначені діючим Законом України «Про Рахункову палату», на сьогодні є дещо застарілими та не відображають усіх завдань, що стоять перед цією інституцією. Як результат — назріла необхідність прийняття нової редакції цього закону.
До основних об´єктів контролю Рахункової палати законодавець відносить: Державний бюджет України, кошти державних цільових фондів, фінансово-кредитні та валютні ресурси. Діючим законодавством встановлені основні критерії контролю: законність і своєчасність руху та використання коштів, відповідність видатків установленим нормативам, ефективність, цільове використання коштів та інші.
З метою реалізації вказаних завдань і виконання покладених на неї функцій Рахункова палата повинна забезпечити: організацію та проведення оперативного контролю за використанням коштів державного бюджету України за звітний період; проведення фінансових перевірок, ревізій в апараті Верховної Ради України, органах виконавчої влади, Національного банку України, Фонді державного майна України, інших підзвітних Верховній Раді України органах, а також на підприємствах і в організаціях, незалежно від форм власності, в межах, визначених законом; проведення комплексних ревізій і тематичних перевірок за окремими розділами і статтями державного бюджету України, у тому числі бюджетів загальнодержавних цільових фондів.
Закон України «Про Рахункову палату» конкретизує функції Палати щодо окремих об´єктів контролю. Так, встановлено порядок діяльності Рахункової палати з проведення контролю за виконанням Державного бюджету України, за фінансуванням загальнодержавних програм, за використанням кредитних ресурсів, за діяльністю установ банківської системи.
Перевірка законності передбачає визначення відповідності фінансової роботи підприємства, установи, організації, державного органу встановленим нормативним актам. Перевірка доцільності передбачає визначення потреби, необхідності у використанні коштів. Також здійснюється перевірка використання коштів за цільовим призначенням. У Бюджетному кодексі України вперше на законодавчому рівні визначено поняття «нецільове використання бюджетних коштів», тобто витрачання їх на цілі, що не відповідають бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет, виділеним бюджетним асигнуванням чи кошторису. Вчинення таких дій веде до зменшення асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на суму коштів, що витрачені не за цільовим призначенням, і притягнення відповідних посадових осіб до дисциплінарної, адміністративної чи кримінальної відповідальності в порядку, визначеному законами України.
Про те, що такі правопорушення набули системного характеру, свідчать такі дані: за перші десять років своєї діяльності Рахунковою палатою виявлено бюджетних правопорушень: незаконного та неефективного використання коштів Державного бюджету України та державних позабюджетних фондів на загальну суму 41 млрд. грн. (незаконне — 25,2 млрд. грн., неефективне — 15,8 млрд. грн.). Тільки за 2005 р. було виявлено бюджетних порушень на суму 8,9 млрд. грн., з яких незаконне використання коштів Державного бюджету України та державних позабюджетних фондів становило суму понад 3,7 млрд. грн., неефективне їх використання — 5 млрд. грн.
Значне місце у системі контролю за дотриманням бюджетного законодавства посідає Міністерство фінансів України. Мінфін є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації єдиної державної фінансової, бюджетної, податкової, митної політики, політики у сфері державного внутрішнього фінансового контролю.
Відповідно до Бюджетного кодексу України Міністерство фінансів України здійснює контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу як стосовно державного бюджету, так і місцевих бюджетів, якщо інше не передбачено законодавством України.
Однією з основних функцій Міністерства фінансів України є здійснення фінансового контролю в процесі розробки Державного бюджету. Так, відповідно до Бюджетного кодексу за складання проекту закону про Державний бюджет України відповідає Міністерство фінансів України. Воно здійснює загальну організацію та управління виконанням Державного бюджету України, а це означає, що Міністерство фінансів контролює як надходження коштів до бюджету, так і їх витрачання. Міністр фінансів України протягом бюджетного періоду забезпечує відповідність розпису Державного бюджету України встановленим бюджетним призначенням.
Одними з основних завдань Мінфіну є здійснення заходів з підвищення ефективності управління державними фінансами та забезпечення реалізації політики у сфері державного внутрішнього фінансового контролю та здійснення контролю за її проведенням, зокрема, Державною контрольно-ревізійною службою та Державним казначейством України.
У системі Міністерства фінансів діють спеціальні контрольні служби: Державна контрольно-ревізійна служба та Державне казначейство України, структура яких майже повністю повторює адміністративно-територіальний поділ держави — це центральний апарат, яким є Головне управління Державного казначейства України, та Головне контрольно-ревізійне управління, територіальні органи.
Органи державного казначейства створені з метою проведення державної бюджетної політики, ефективного управління доходами та видатками в процесі виконання не лише Державного, а з 1 січня 2002 року і місцевих бюджетів, посилення контролю за надходженням, цільовим та економним використанням державних коштів.
Завдання, що покладені на Державне казначейство України, визначає Положення про Державне казначейство, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2005 року № 1232.
Основними завданнями Казначейства є:
1) забезпечення казначейського обслуговування державного та місцевих бюджетів на основі ведення єдиного казначейського рахунка, що передбачає:
— розрахунково-касове обслуговування розпорядників і одержувачів бюджетних коштів;
— контроль за здійсненням бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень, прийнятті зобов´язань і проведенні платежів за цими зобов´язаннями;
— у межах своїх повноважень контроль за дотриманням учасниками бюджетного процесу бюджетного законодавства;
— ведення бухгалтерського обліку та складення звітності про виконання державного та місцевих бюджетів;
2) управління наявними фінансовими ресурсами, що ним обліковуються;
3) визначення механізму казначейського обслуговування державного та місцевих бюджетів, установлення єдиних правил бухгалтерського обліку і звітності про виконання державного та місцевих бюджетів, кошторисів розпорядників бюджетних коштів, визначення порядку і строків подання звітів про виконання кошторисів державних цільових фондів.
Так, наприклад, відповідно до статті 112 Бюджетного кодексу України, Державне казначейство встановлює єдині правила ведення бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання бюджетів, кошторисів, видає інструкції з цих питань, а також здійснює розрахунково-касове обслуговування розпорядників бюджетних коштів.
Бюджетний кодекс України надає право Державному казначейству України у передбачених цим кодексом випадках призупиняти бюджетні асигнування, а також застосовувати адміністративні стягнення до осіб, винних у бюджетних правопорушеннях. Зазначене дає підставу вважати, що однією із функцій Державного казначейства є правозастосовна.
Як уже зазначалося, при Міністерстві фінансів України діє спеціальна служба, яка здійснює державний фінансовий контроль, — контрольно-ревізійна служба, що здійснює свої повноваження на підставі Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» від 26 січня 1993 року, і складається з Головного контрольно-ревізійного управління України, контрольно-ревізійних управлінь в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, контрольно-ревізійних підрозділів (відділів, груп) у районах, містах і районах у містах.
Закон «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» визначає статус державної контрольно-ревізійної служби, її функції та правові основи діяльності.
Постановою Кабінету Міністрів України від 5 липня 1993 року було утворено Головне контрольно-ревізійне управління України, контрольно-ревізійні управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, контрольно-ревізійні підрозділи (відділи, групи) в районах, містах і районах у містах як правонаступника у частині майнових прав та обов´язків ліквідованого Контрольно-ревізійного управління Міністерства фінансів України та його підрозділи на місцях.
Контрольно-ревізійні управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі підпорядковуються Головному контрольно-ревізійному управлінню України. До складу обласних контрольно-ревізійних управлінь входять контрольно-ревізійні підрозділи (відділи, групи) у районах, містах і районах у містах.
Положенням про Головне контрольно-ревізійне управління України, яке затверджене Указом Президента України від 28.11.2000 р. № 1265/2000, до основних його завдань віднесено: підготовку пропозицій щодо формування державної політики у сфері державного фінансового контролю; забезпечення у встановленому порядку реалізації державної політики у сфері державного фінансового контролю за використанням відповідно до законодавства міністерствами, іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, іншими бюджетними установами, а також підприємствами й організаціями, незалежно від форми власності, організаційно-правових форм, відомчої приналежності та підпорядкованості, які отримують кошти з бюджетів і державних цільових фондів, коштів і матеріальних цінностей, їх збереженням, веденням і достовірністю бухгалтерського обліку та фінансової звітності; розробка пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та попередження їх у подальшому.