Правові засоби протидії корупції

5.4. Адміністративні стягнення за вчинення корупційних правопорушень, порядок їх накладення, оскарження та виконання

Усі адміністративні стягнення тісно пов’язані між собою й утворюють єдину систему. Кожне стягнення є мірою відповідальності, призначеної за проступок, а застосування будь-якого стягнення означає настання адміністративної відповідальності і тягне для винного несприятливі юридичні наслідки.

Адміністративні стягнення полягають у позбавленні чи обмеженні певних прав (благ) правопорушника. Стягнення є виявом державно-правового примусу. Крім того, стягнення спрямоване на недопущення вчинення нових правопорушень з боку винного (спеціальне запобігання) і правопорушень з боку інших осіб (загальне запобігання). В літературі виділяють стягнення, що мають лише виправно-виховний вплив (попередження, штраф, виправні роботи, адміністративний арешт) і стягнення, які нарівні з виправно-виховним впливом створюють умови, що виключають можливість вчинення нових правопорушень (оплатне вилучення предмета, конфіскація, позбавлення спеціального права). Стягнення також можуть бути разовими, одномоментними (конфіскація, попередження, штраф) і тривалими, розтягнутими в часі (адміністративний арешт, позбавлення спеціального права, виправні роботи). За порядком призначення розрізняють основні та додаткові стягнення. Перелік стягнень закріплено у ст.24 КУпАП у строго визначеному порядку: від менш суворих до більш суворих. Однак, цей перелік не є вичерпним, адже ч.2 даної статті передбачає, що законами України можуть встановлюватися й інші види адміністративних стягнень.

Розглядати справи про адміністративні корупційні правопорушення і накладати адміністративні стягнення, згідно ст.221 КУпАП, мають право лише судді районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судів. Закон зобов’язує при накладенні стягнення враховувати характер вчиненого правопорушення, особу порушника, ступінь його вини, майновий стан, обставини, що пом’якшують і обтяжують відповідальність.

Аналіз санкцій статей 172-2 – 172-9 КУпАП засвідчує, що штраф визначений як основний вид стягнення за вчинення адміністративних корупційних правопорушень. Відповідно до ст.27 КУпАП штраф є грошовим стягненням, що накладається на громадян і посадових осіб за адміністративні правопорушення у випадках і розмірі, встановлених цим Кодексом та іншими законами України. Таким чином, штраф як адміністративне стягнення характеризується разовим (одномоментним) обмеженням майнових прав правопорушника, забезпечення якого здійснюється силою державного примусу.

Мінімальний розмір штрафу, що може бути призначений за вчинення адміністративного корупційного правопорушення становить 10 н.м.д.г. (ст.ст.172-6, 172-7 КУпАП), а максимальний – передбачений санкціями ч.2 ст.172-2 та ч.2 ст.172-3 КУпАП у розмірі 500 н.м.д.г. Відповідно до п.5 підрозділу 1 Перехідних положень Податкового кодексу України сума н.м.д.г. встановлена в розмірі 17 гривень. Таким чином, на особу, яка вчинила адміністративне корупційне правопорушення, може бути накладено штраф в межах від 170 до 8500 грн.

У ст.26 Закону закріплено, що кошти та інше майно, одержані внаслідок вчинення корупційного правопорушення, підлягають конфіскації за рішенням суду в установленому законом порядку, а кошти у встановленому судом розмірі вартості незаконно одержаних послуг чи пільг – стягненню на користь держави. Цьому положенню кореспондує адміністративне стягнення у виді конфіскації. Згідно п.4 ч.1 ст.24 КУпАП конфіскації підлягають предмети, які стали знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення, гроші, одержані внаслідок вчинення адміністративного правопорушення. За загальним правилом (ст.25 КУпАП) конфіскація може застосовуватись як основне, так і додаткове адміністративне стягнення. Однак, що стосується відповідальності за адміністративні корупційні правопорушення, то конфіскація може бути призначена судом лише як додаткове стягнення. Так, наприклад, конфіскація незаконно одержаної неправомірної вигоди матеріального характеру додатково до штрафу передбачена у ст.172-2 КУпАП. За ч.1 ст.172-4 КУпАП конфіскації підлягає отриманий дохід від підприємницької діяльності чи винагорода від роботи за сумісництвом, за ч.2 ст.172-4 КУпАП конфіскації підлягає отриманий дохід від входження до складу органу управління чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку, за ст.172-5 КУпАП конфіскується дарунок (пожертва), одержані з порушенням встановлених законом обмежень (заборони).

Інші правові обмеження, що покладаються на корупціонерів, зокрема, відсторонення від виконання службових повноважень чи звільнення із займаної посади (ст.22 Закону), обов’язок відшкодувати шкоду, завдану державі, фізичним та юридичним особам (ст.23, 25 Закону), за своєю правовою природою не є адміністративними стягненнями.

За певних обставин закон передбачає можливість відмови держави від накладення адміністративного стягнення на правопорушника. Так, ст.22 КУпАП закріплює, що при малозначності вчиненого адміністративного правопорушення орган (посадова особа), уповноважений вирішувати справу, може звільнити порушника від адміністративної відповідальності і обмежитись усним зауваженням. При цьому критерії малозначності законодавством чітко не визначені, що спричиняє вибірковий та суб’єктивний підхід до застосування цього положення під час розгляду справ про адміністративні правопорушення. Звільнення корупціонерів від адміністративної відповідальності на підставі положення про малозначність діяння, що інколи допускається судом, на наше глибоке переконання, є неприпустимим. За даними звіту про стан протидії корупції в 2011 р. судами прийнято рішення за 1125 протоколами про вчинення адміністративних корупційних правопорушень, у 20 випадках провадження закрито в зв’язку малозначністю порушення. Обгрунтовуючи свої рішення, суди найчастіше посилаються на позитивну характеристику осіб правопорушників, їх щире каяття у вчиненні корупційних діянь, притягнення до адміністративної відповідальності вперше та відсутність великої суспільної небезпечності діянь, які не завдали значних збитків державним або суспільним інтересам. Варто наголосити, що практика визнання адміністративних корупційних правопорушень малозначними фактично нівелює підтримане міжнародною спільнотою розуміння корупції як одного з найбільш небезпечних соціальних явищ, яке породжує серйозні негативні наслідки. Тому кожен корупційний прояв потребує належного державно-правового реагування, яке включає не лише невідворотне притягнення винного до відповідальності, але й усунення причин та умов, що йому сприяли, поновлення прав та законних інтересів потерпілих, відшкодування завданої матеріальної та моральної шкоди. Пропозиція щодо законодавчого обмеження застосування положення про малозначність до корупційних діянь висловлюється і в наукових дослідженнях. З цією метою ст.22 КУпАП слід викласти у такій редакції: «При малозначності вчиненого адміністративного правопорушення, за виключенням корупційного, орган (посадова особа), уповноважений вирішувати справу, може звільнити порушника від адміністративної відповідальності і обмежитись усним зауваженням».

Адміністративні стягнення за вчинення корупційного правопорушення можуть бути накладені виключно за постановою судді районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду. У ст.283 КУпАП визначено, що постанова по справі повинна містити: найменування суду, який виніс постанову, дату розгляду справи; відомості про особу, щодо якої розглядається справа; опис обставин, установлених при розгляді справи; зазначення нормативного акта, який передбачає відповідальність за дане адміністративне правопорушення; прийняте по справі рішення; вирішення питання про вилучені речі і документи, а також вказівку про порядок і строк її оскарження. Якщо при вирішенні питання про накладення стягнення за адміністративне корупційне правопорушення судом одночасно вирішується питання про відшкодування винним майнової шкоди, то в постанові по справі зазначаються розмір шкоди, що підлягає стягненню, порядок і строк її відшкодування. Постанова підписується суддею, який розглянув справу.

Постанова оголошується негайно після закінчення розгляду справи. Копія постанови протягом трьох днів вручається або висилається особі, щодо якої її винесено. Копія постанови вручається під розписку. У разі якщо копія постанови висилається, про це робиться відповідна відмітка у справі.

У ст.285 КУпАП визначено певні особливості виконання постанов про накладення адміністративного стягнення за адміністративні корупційні правопорушення: вони у триденний строк з дня набрання законної сили направляються відповідному органу державної влади, органу місцевого самоврядування, керівникові підприємства, установи чи організації, державному чи виборному органу, власнику юридичної особи або уповноваженому ним органу для вирішення питання про притягнення особи до дисциплінарної відповідальності, усунення її згідно із законодавством від виконання функцій держави, якщо інше не передбачено законом, а також усунення причин та умов, що сприяли вчиненню цих правопорушень.

Постанова судді у справах про адміністративне правопорушення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги чи протесту прокурора. Вона може бути оскаржена особою, яку притягнуто до адміністративної відповідальності, її законним представником, захисником, потерпілим, його представником або на неї може бути внесено протест прокурора протягом десяти днів з дня винесення постанови. Апеляційна скарга, протест прокурора, подані після закінчення цього строку, повертаються апеляційним судом особі, яка її подала, якщо вона не заявляє клопотання про поновлення цього строку, а також якщо у поновленні строку відмовлено. Особа, яка оскаржила постанову у справі про адміністративне правопорушення, звільняється від сплати державного мита.

У п.14 наказу Генерального прокурора України №10гн прокурорів зобов’язано принципово реагувати на порушення законів, допущені під час складання та розгляду протоколів про адміністративні корупційні правопорушення, своєчасно приносити протести на незаконні постанови судів.

Зміст, підстави принесення, правові наслідки та порядок розгляду протесту, як одного з актів прокурорського реагування, визначені у ст.21 Закону України «Про прокуратуру». Відповідно до цієї статті у протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність з законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права. Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов’язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження. Однак, визначені КУпАП особливості провадження у справах про адміністративні корупційні правопорушення, зокрема, й те, що їх розгляд здійснюють виключно судді районних, районних у місті, міських чи міськрайонних суддів, обумовлюють певну специфіку прокурорських протестів у цій сфері. Так, протест прокурора на постанову судді в справі про адміністративне корупційне правопорушення не зупиняє дію цієї постанови, оскільки вона ще не набрала законної сили, протест розглядається не в десятиденний строк, а протягом двадцяти днів з дня надходження справи до апеляційного суду, у протесті прокурор може лише просити апеляційний суд скасувати постанову місцевого суду та закрити провадження у справі, скасувати постанову місцевого суду та прийняти нову постанову або змінити постанову місцевого суду. Отже, такий протест необхідно розглядати як форму звернення прокурора до апеляційного суду з проханням переглянути адміністративну справу про корупційне правопорушення.

Вирішуючи питання про необхідність принесення протесту на постанову судді у справі про адміністративне корупційне правопорушення, прокурор повинен оцінити обґрунтованість прийнятого судом рішення, для чого необхідно з’ясувати наступне: чи відповідним судом розглянуто справу; чи обґрунтовано судом закрито провадження у справі на підставі ст.247 КУпАП; чи відповідає застосоване до правопорушника адміністративне стягнення санкціям, викладеним у ст.ст.172-2–172-9 КУпАП; чи відповідають викладені у такій постанові висновки суду наявним у матеріалах справи даним про особу правопорушника (чи є він суб’єктом відповідальності за корупційні правопорушення), доведеність її вини (наявність складу відповідного правопорушення за відсутності ознак складу злочину, правильність кваліфікації, у тому числі за ознакою повторності), можливість притягнення цієї особи до адміністративної відповідальності (дотримання встановлених для цього строків, додержання викладених у ст.268 КУпАП прав правопорушника, наявність нескасованої постанови суду за цим же фактом тощо).

У КУпАП не визначено вимог до форми та змісту протесту прокурора. Проте, з урахуванням вимог ст.25 Закону «Про прокуратуру» вбачається, у протесті прокурора на постанову суду по справі про корупційне правопорушення, повинно зазначатись: дата його принесення та вихідний номер відповідно до вимог діловодства в органах прокуратури України; найменування суду (судді), у який приноситься протест; назва документа; чітке посилання на постанову, що опротестовується, із зазначенням всіх необхідних її даних (дата постанови, П.І.Б. судді, номер справи, П.І.Б. правопорушника, суть прийнятого судом рішення тощо), які виключають можливість віднесення протесту до іншої справи; викладення встановлених прокурором обставин, які суперечать прийнятому судом рішенню з посиланням як на фактичні дані, так і на норми відповідних законодавчих актів, які не були враховані судом при винесенні постанови; посилання на норми КУпАП або Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», недотримання яких під час розгляду справи призвело до винесення судом незаконної постанови; мотивація необхідності скасування постанови та права прокурора на принесення протесту з посиланням на відповідні статті КУпАП та Закону «Про прокуратуру»; у резолютивній частині – вимога про скасування всієї постанови або її частини (приведення постанови у відповідність з вимогами закону за наявності такої можливості), повідомлення прокурора про прийняте за наслідками розгляду протесту рішення; прохання повідомити про дату і час розгляду протесту для забезпечення участі прокурора у його розгляді (з метою підтримання протесту, надання суду необхідних доказів тощо); найменування посади, підпис та П.І.Б. прокурора, уповноваженого на принесення даного протесту.

Апеляційна скарга, протест прокурора подаються до відповідного апеляційного суду через місцевий суд, який виніс постанову. Місцевий суд протягом трьох днів надсилає апеляційну скаргу, протест прокурора разом із справою у відповідний апеляційний суд.

Відповідно до ст.294 КУпАП апеляційний перегляд здійснюється суддею апеляційного суду протягом двадцяти днів з дня надходження справи до суду. Апеляційний суд повідомляє про дату, час і місце судового засідання особу, яка подала скаргу, прокурора, який приніс протест, інших осіб, які беруть участь у провадженні у справі про адміністративне правопорушення, не пізніше ніж за три дні до початку судового засідання. Неявка в судове засідання особи, яка подала скаргу, прокурора, який вніс протест, інших осіб, які беруть участь у провадженні у справі про адміністративне правопорушення, не перешкоджає розгляду справи, крім випадків, коли є поважні причини неявки або в суду відсутня інформація про належне повідомлення цих осіб.

Апеляційний суд переглядає справу в межах апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Апеляційний суд може дослідити нові докази, які не досліджувалися раніше, якщо визнає обґрунтованим ненадання їх до місцевого суду або необґрунтованим відхилення їх місцевим судом.

За наслідками розгляду апеляційної скарги, протесту прокурора суд апеляційної інстанції має право:

1) залишити апеляційну скаргу чи протест прокурора без задоволення, а постанову без змін;

2) скасувати постанову та закрити провадження у справі;

3) скасувати постанову та прийняти нову постанову;

4) змінити постанову.

У разі зміни постанови в частині накладення стягнення, в межах, передбачених санкцією статті КУпАП, воно не може бути посилено. Скасування постанови із закриттям справи про адміністративне правопорушення тягне за собою повернення стягнених грошових сум, оплатно вилучених і конфіскованих предметів, а також скасування інших обмежень, пов’язаних з цією постановою.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після її винесення, є остаточною й оскарженню не підлягає. Після закінчення апеляційного провадження справа не пізніше ніж у п’ятиденний строк направляється до місцевого суду, який її розглядав.

Копія рішення по скарзі або протесту на постанову по справі про адміністративне правопорушення протягом трьох днів надсилається особі, щодо якої її винесено. Про результати розгляду протесту повідомляється прокуророві.

З метою належного обліку корупційних правопорушень у всіх розглянутих адміністративних протоколах суддя надсилає форму №2-К до органу, працівник якого склав протокол, не пізніше 5-ти робочих днів з дня набрання рішенням суду законної сили чи повернення адміністративного протоколу після розгляду судом апеляційної інстанції. Порядок подання форми №2-К про адміністративне корупційне правопорушення до інформаційних підрозділів ГУМВС, УМВС здійснюється аналогічно порядку подання форми №1-К.

Відповідно до ч.2 ст.21 Закону відомості про осіб, яких притягнуто до відповідальності за вчинення корупційних правопорушень, у триденний строк з дня набрання відповідним рішенням суду законної сили заносяться до Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення, що формується та ведеться Міністерством юстиції України. Положення про цей реєстр затверджено наказом Міністерства юстиції України №39/5. Згідно з п.2.2 цього Положення підставою для внесення реєстратором відомостей про особу, яку притягнуто до відповідальності за вчинення корупційного правопорушення, є електронна копія рішення суду, яке набрало законної сили. Електронна копія рішення суду про притягнення до адміністративної відповідальності особи за вчинення корупційного правопорушення надсилається до Департаменту антикорупційного законодавства та законодавства про правосуддя Міністерства юстиції України, що забезпечує внесення (вилучення) цих відомостей у реєстр.

Завершальним етапом провадження у справі про адміністративне корупційне правопорушення є виконання постанови про накладення адміністративного стягнення. Відповідно до ст.298 КУпАП такі постанови є обов’язковими для виконання державними і громадськими органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами і громадянами. Вони підлягають виконанню з моменту їх винесення, якщо інше не встановлено КУпАП та іншими законами України, і звертаються до виконання суддею, який виніс постанову. Не підлягає виконанню постанова про накладення адміністративного стягнення, якщо її не було звернуто до виконання протягом трьох місяців з дня винесення. У разі оскарження чи опротестування постанови перебіг строку давності зупиняється до розгляду скарги або протесту. Питання, пов’язані з виконанням цієї постанови, вирішуються суддею, який її виніс. Згідно ст.305 КУпАП суддя також має здійснювати контроль за правильним і своєчасним виконанням винесеної ним постанови про накладення адміністративного стягнення.

У випадках накладення на особу, яка вчинила адміністративне корупційне правопорушення, стягнення у виді штрафу, він має бути сплачений порушником не пізніш як через п’ятнадцять днів з дня вручення йому постанови про накладення стягнення, а в разі оскарження або опротестування такої постанови – не пізніш як через п’ятнадцять днів з дня повідомлення про залишення скарги або протесту без задоволення. Штраф вноситься порушником в установу банку України. Згідно з вимогами п.22 ч.2 ст.29 Бюджетного кодексу України кошти від санкцій (штрафи, пеня тощо) належать до складу доходів загального фонду Державного бюджету України. Вони сплачуються на рахунки, відкриті в органах Державного казначейства України. Оскільки обов’язок сплати штрафу покладається на конкретну особу, визнану винною у вчиненні адміністративного правопорушення, то вона особисто повинна його виконати. Тому сплата цього штрафу з розрахункових рахунків підприємств та організацій є неправомірною.

У разі несплати правопорушником штрафу у встановлений строк, постанова про накладення штрафу надсилається для примусового виконання до відділу державної виконавчої служби за місцем проживання порушника, роботи або за місцезнаходженням його майна в порядку, встановленому законом. На практиці трапляються випадки направлення постанов про накладення штрафу для виконання до бухгалтерії підприємства, де працює особа, яку притягнуто до адміністративної відповідальності. Вказане, однак, є прямим порушенням закону.

У порядку примусового виконання постанови про стягнення штрафу за вчинення адміністративного правопорушення з правопорушника стягується: 1) подвійний розмір штрафу, зазначеного у постанові про стягнення штрафу; 2) витрати на облік зазначених правопорушень. Розмір витрат на облік правопорушень визначається Кабінетом Міністрів України.

Постанови про конфіскацію предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного корупційного правопорушення, та грошей, одержаних внаслідок вчинення адміністративного корупційного правопорушення, виконуються державними виконавцями в порядку, встановленому законом. Їх виконання здійснюється шляхом вилучення конфіскованого предмета і примусового безоплатного звернення цього предмета у власність держави.

Умови і порядок виконання постанов про накладення адміністративних стягнень, що відповідно до закону підлягають примусовому виконанню у разі невиконання їх у добровільному порядку, визначає Закон України «Про виконавче провадження»[1]. Частиною 2 ст.11 цього Закону визначено, що державний виконавець здійснює заходи, необхідні для своєчасного і в повному обсязі виконання рішення, зазначеного у виконавчому документі, у спосіб та в порядку, встановленому виконавчим документом і цим Законом.

Постанова про накладення адміністративного стягнення може бути пред’явлена на примусове виконання до органу виконавчої служби не раніше ніж 15 днів з дня вручення копії постанови правопорушнику, та, відповідно до ст.22 Закону «Про виконавче провадження» – не пізніше ніж 3 місяці, починаючи з наступного дня після набрання нею юридичної сили.

Постанова про накладення штрафу, за якою стягнення штрафу проведено повністю, або про конфіскацію предмета, грошей з відміткою про виконання повертається судді, який виніс постанову.